行政公益诉讼前程序是指发现对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。当地的检察机关在提起民事公益的诉讼请求前，应该要督促法律规定的相关机关提起民事公益诉讼。根据规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

实行行政公益诉讼原告多元化制度

无论是英美法系还是大陆法系国家，关于行政公益诉讼原告的具体制度规定上有或多或少的差异，但有一点是共同的，即在行政公益诉讼中的原告资格上采取的是多元化，除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以充作原告。这些理论、立法和实践在我国行政公益诉讼原告资格制度设计中都可以借鉴和参考。针对我国的立法缺陷，结合我国国情并借鉴国外先进制度，笔者认为，在构建我国的行政公益诉讼制度时采取原告多元化的格局，赋予广大公民、律师、社会团体以及人民检察院公益代表人的原告资格，以全面实现行政诉讼的宗旨。

前文笔者归纳了行政公益诉讼的三种主体模式，其中三元主体模式无疑是目前最佳的选择，但是还不尽理想，在具体的启动程序上还需修补和完善。基此，笔者认为，未来我国行政公益诉讼主体的构建应该保持一种开放的态势，跳出当事人适格理论的藩篱，在坚持三元主体模式的前提下，设置以下三种机制来弥补三元主体模式的缺陷。

设立检察机关强制性追诉机制。根据行政公益诉讼对象范围的多样性、复杂性的特点，对于一些涉案范围广、人数众多、金额巨大、社会影响深、后果恶劣严重的重大疑难公益案件，不应让处于弱势地位的团体甚至自然人去承担诉讼负担，而需要具有力量强大、专业性强的检察机关挺身而出与之进行实力相称的对抗。因此，对于这样的一些公益诉讼案件，在立法上应确立检察机关强制性追诉机制。

笔者建议，具体规则的内容应包括下述内容：一是检察机关必须主动积极地干预，以避免给公益造成重大侵害；二是检察机关必须亲自进行干预，不能将追诉的任务推给社会组织和自然人，对此应具有不可推卸的职责，否则要被追究失职之责。该机制确立的关键在于如何对其启动程序和职能进行设定，对追诉的对象即具体的行政公益诉讼案件的范围、标准进行明确以及对检察机关的失职行为进行追究。这些都需要在立法上进行细化、明确化。对此，笔者认为，可以采取肯定的概括性列举的立法技术进行限定。当然，这里检察机关的强制性追诉并不排斥社会组织和自然人的参与，如举报、协助等。司法实践中，建议可先对行政侵权包括行政不作为行为后果严重或影响较大的行政案件、违法的抽象行政行为等进行这样的试点，把它们列入检察机关必须办理的行政公益案件范围之内。对这些类型的行政公益案件，无论是检察机关自己发现的，还是通过其他渠道知悉的，检察机关都必须积极主动的亲自办理，不得置之不理。

自然人和社会组织的自救诉讼机制。所谓自然人和社会组织的自救诉讼机制，是指自然人或社会组织，在检察机关认为不是公益案件或不需要进行追究的情况下，有权以自己的名义向法院提起诉讼以保护公益。由于公益诉讼的种类繁多和检察机关自身职能的有限性，检察机关不应也不可能将所有的公益诉讼一网打尽。因此，对于上述两种检察机关不予追诉的，自然人和社会组织可以自己的名义到法院直接起诉，由法院进行实质审查。［18］

律师直接参与制度。由于公益诉讼中常涉及复杂的事实和法律问题，取证难、耗时长、花费大、专业能力要求高，没有律师的帮助，普通公民在公益诉讼中难免力不从心，达不到维护公共利益的目的，即使在很有影响的公益性组织参与公益性诉讼时，律师也常常是组织中的中坚力量。美国的公益法运动，就是在由财团资助的公益法律事务所出现后兴起的。尤其是在针对大众侵权提起集团诉讼这种典型的公益诉讼中，原告通常是社会的弱势群体，而被告则为势力雄厚的垄断企业或政府机关，当对被告有利的现存利益格局受到挑战时，被告会比在一般诉讼中投入更多的资源和人力、金钱与原告抗争。如果没有能干的、富有进取心的律师参与（很多时候，单个律师的力量也是不够的，它需要多名律师组成的团队），原告一方很难取胜，导致被告的不法行为得不到禁止，公共利益难以实现。律师在集团诉讼这一公益诉讼领域扮演的重要角色和取得的成就备受瞩目，其发挥的作用正如皮埃罗．卡拉曼德指出那样：在法庭上律师的工作并不仅是弥补当事人缺少的专业能力，律师是在填补当事人之间的差距，以便能够在平等位置上进行论争，从而取得人们对正义机制的信赖。［19］可以毫不夸张地说，美国集团诉讼的发达在很大程度上是由充满进取心的律师所激励的。律师不仅是在公益诉讼中接受委托为公共利益辩护，还是大量公益诉讼案件的直接发动者。巨大的诉讼负担和诉讼风险常常使普通公民在公益诉讼面前望而却步，而律师作为职业人士，精通法律，比一般公民拥有更多诉讼上的权利，加上对侵犯公共利益事件的敏锐性和维护社会正义的使命感，其更有愿望和能力提起公益诉讼。

最近几年，我国律师参与的公益诉讼越来越多，2003年8月25日我国第一家公益律师事务所，由中国社会科学院法学研究所知名学者发起悄然成立，无偿为进行公益诉讼的人们提供法律援助。2005年10月15日，中华全国律师协会宪法与人权专业委员会、美国律师协会亚洲项目委员会、苏州大学联合主办的公益诉讼、人权保障与和谐社会国际学术研讨会在苏州大学召开，探讨如何提高中国律师在公益诉讼方面的理论水平，并再次倡导律师积极参与公益诉讼、推动法治建设。由此，笔者认为，我国在立法上也应赋予律师提起公益诉讼原告的主体资格，规定律师不仅可以就他本人所受的损害起诉，他还可以作为保护扩散性利益（在一般意义上，保护扩散性利益就是保护公益）的代表起诉，从而，更好地推动司法机器的有效运转。

综上，由于我国现行的行政诉讼法没有留下行政公益诉讼的空间，需要在立法上进行创设。在行政公益诉讼的原告资格呈现出不断扩大趋势的今天，我们的立法应及时地反映出这一趋势。因此，行政公益诉讼的三元诉讼模式以及据此创设的三种追诉机制乃是追求这一趋势的一个必然的逻辑结果。

诚然，行政公益诉讼原告多元化可能会引发一些新的问题，需要我们从立法技术和司法实践两个层面上不断总结经验加以解决。一是针对公民仍旧不愿或不敢提起诉讼，可采取鼓励或奖励原告和严厉打击报复原告行为等措施，前者如减免案件受理费，申请法律援助获取律师的免费代理，享受被告罚金中一定比例的金额等，后者如对打击报复者给予行政处分、行政处罚甚至追究其刑事责任等。二是针对原告滥用诉权，笔者认为，可以在诉的利益认定标准上进行立法技术限制，正确和分阶段界定公益的范围，以及在举证上，可以通过立法技术，将公益诉讼的公益适用范围限定在相关明确的法律规定之中，以此来防止捣蛋者诉讼的情况发生。三是关于非利害关系人原告的诉讼地位问题，在诉讼中，他们并不是实体权利主体，应界定为程序当事人或形式当事人，其实体处分权应受到限制，如原告放弃或变更诉讼请求的行为须经人民法院同意，双方当事人不能自行和解，被告如确有违法行为不得放弃追诉等。

结语

哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济予以保障。我们相信：不久的将来，我国也将建立起完备的公益诉讼制度，社会上会出现越来越多的王日忠，其诉讼之路也会由荆棘走向平坦。

注释：

［1］张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2002年第3期。

［2］崔卓兰：《行政规章可诉性探讨》，载《法学研究》1996年第1期，第141页。

［3］张文显：《法理学》，法律出版社1997年版，第115页。

［4］余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第231页。

［5］宗鸣：《构建行政公益诉讼制度》，载《经济参考报》2004年12月1日。

［6］参见1991年最高人民法院发布的《关于贯彻中华人民共和国行政诉讼法若干问题的（试行）意见》。

［7］［英］韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第364－365页。

［8］张乃根：西方法哲学史纲［M］，中国政法大学出版社2002年版，第167－168页。

［9］韩志红、阮大强：《新型诉讼－经济法益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第90－105页。

［10］莫天民：《行政公益诉讼原告资格刍议》，转自http：／／www．cpd．com．Cn／gb／newspaper／2004－08／24／content－329151．htm，2004年8月24日。

［11］赵震江：《法理学》，北京大学出版社1996版。

［12］blacksLawDictionary，1979theFifthEdition，WestPblising．Co，PP，第1260－1261页。

［13］高家伟：《论行政诉讼原告资格》，载《法学研究》1997年第1期；

章剑生：《论行政诉讼原告资格的认定及其相关问题》，载《杭州大学学报》1998年第3期。

［14］甘文：《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点和问题》，中国法制出版社2000年版。

［15］梁慧星：《开放纳税人诉讼，以私权制衡公权》，载人民法院报2001年4月13日。

［16］樊安红、张平：《关于行政公益诉讼原告主体资格的思考》，载《湖南科技学院报》2006年第7期，第153页。

［17］丁玉梅：《论我国行政诉讼启动模式之设计》，载《中国律师网》2006年10月25日。

［18］同17。

［19］［日］小岛武司：《诉讼制度改革的法理与实证》，陈刚等译，法律出版社2001年版，第23页。

曹猛吉增余

《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。