行政主体是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权；

并能独立地为自己行使行政职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。

在我国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规以及规章授权的组织。

行政主体理论之重构

西方国家的分权主体模式理论发展已有百年以上的历史。在大陆法系国家的行政法上，行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。［23］作为一种法律技术，应当说它既是一个比较成熟的行政法基础理论，也较好地解决行政系统内部行政一体化和外部行政责任的科学化问题。所以，在大陆法系国家的行政法教科书或者论著中，它只是其外延是否需要扩充的问题，而它本身的内涵及其存在的价值等问题则鲜有人起而质之。而在当下中国，行政主体理论问题已构成了行政法基础理论的一个重要争点，其先天不足而后天未医治的缺陷已经被充分揭示：

首先，行政系统内部行政一体化难以形成。行政系统内部行政一体化是现代行政的基本要求，没有行政系统内部行政一体化的制度性保障，就不可能有高效便民的服务政府，行政也就不可能得到有效的组织，更遑论完成现代行政的任务。在当下中国，尽管各级人民政府之下的各类行政机关都是本级人民政府的组成部分，但是在现有行政主体理论下，它们都是独立的行政主体。过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。［24］与之相关联的另一个结果是政府也就难以协调下属各行政机关的人财物，行政系统内部行政一体化难以组成。当然，行政一体化并不是行政集权，更不是回到计划经济时代的全能政府。

其次，行政违法责任归属的主体错位。假如行政机关是行政主体，那么它应当具有承担完全责任能力，但实际上并非如此。因为作为行政违法责任的行政赔偿，依现行法律规定都是由本级人民政府承担。［25］所以，我国行政赔偿的责任主体是国家，因违法行使职权侵犯相对人合法权益而引起的国家赔偿的行政机关只是赔偿义务机关，这种赔偿义务机关仅是出于诉讼上的便宜而存在，并不意味着法律意义上的赔偿责任的最终归属。因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任能力。［26］这种违法主体与责任主体在逻辑上的错位，导致了国家赔偿责任名不符实。

再次，公务员制度、内设机构设置受到轻视。原本作为行政主体理论重要内容的公务员制度、内设机构的合理性等问题，因为在现有诉讼主体模式理论中没有应有的地位而受到轻视，在中国长期很少有人问津而视为属于行政学研究的领域。虽然制定了《公务员法》，但是由于特别权力关系的影响，公务员的救济仍然排除在行政诉讼之外。内设机构设置一直被排除在依法行政原则适用范围之外，历次机构改革虽然也有相关的规定，但依然无法摆脱设置上的随意性。只要法律法规授权，这些行政机构，不管是行政机关的内部机构，还是派出机构，不管是政府的办事机构，还是议事协调机构、联合执法机构，统统都变成了行政主体。［27］如果法律法规在授权时没有解决这类机构独立地位，那么这类机构怎么能够承担起行使行政职权所产生的法律责任呢？

上述缺陷的存在其消极的影响已经是有目共睹，现有的诉讼主体模式理论面对这些问题已显得无能为力。视而不见，听而不闻的驼鸟策略恐怕也不是解决问题根本之道。因此，本文借助于西方大陆法系国家分权主体模式之理论，结合中国实际情况，对中国现代行政法学上的行政主体理论作如下重构：

1．由地方分权产生：

国家：中央人民政府（国务院）

地方组织：一般行政区域组织：省、市、县、乡镇人民政府。

地方自治区域组织：特别行政区政府：香港、澳门。

民族自治区域政府：自治区、自治州和自治县

基层群众性自治组织：村民委员会、居民委员会

2．由公务分权产生：

事业组织：公立大学、公共图书馆、消费者权益保护协会等。

公营组织：民用航空公司、铁路运输公司、邮政企业等。

针对上述重构的行政主体理论体系，我作简要说明如下：

首先，遵循西方大陆法系国家分权主体模式理论的分权原则，国家与地方分权构成行政主体理论的第一个层面，相应产生了作为行政主体的国家和地方组织。中国之大，统一的中央集权证明已经失败，而过度下放权力则也会弊病丛生。因此，我们应当实行中央集权——地方分权混合体制，既在地方分权基础上实行中央集权，又在中央集权的领导下实行地方分权，进而达到两者之间的统一与平衡。［28］这一中央集权——地方分权混合体制下的分权符合中国国情。虽然这种分权事实上当下还并不那么明显，但是从过去20多年发展的许多事例分析中，我们可以比较清晰地感受到这种分权的趋势。

其次，遵循西方大陆法系国家分权主体模式理论的分权原则，在国家行政中实行公务分权构成行政主体理论的第二个层面，相应地产生作为行政主体的事业组织和公营组织。属于国家的行政事务但不宜由传统行政机关实施，这是构成在行政体系之外创设行政主体的正当理由，从而也打破了国家行政事务由行政机关垄断的局面。这里所称的事业组织是指是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。［29］公营组织是指依法设立的，其活动具有公益性质的营利性组织。这两类组织经依法授权之后，具有行政主体资格。

再次，确认行政诉讼被告资格采用便宜主义，即从方便原告起诉和人民法院审理行政案件出发，确认行政诉讼被告资格，其基本规则是谁作行为，谁做被告。在这样的规则下，行政诉讼被告资格与行政主体资格适当分离，从而可以比较好地理顺行为与责任之关系的基本关系。

《行政处罚法》第十六条，国务院或者经国务院授权的省、自治区；

直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。