最高行政机关是指国务院，也就是中央人民政府。国务院还是最高国家权力机关的执行机关。国务院的职权有根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令等。

一、国务院制定什么

国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

制定行政法规的事项:一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;二是宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。这些行政管理职权是:（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;（2）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;（3）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;（4）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;（5）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;（6）领导和管理经济工作和城乡建设;（7）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、监察工作;（8）领导和管理国防事业;（9）管理对外事务，同外国缔结条约和协定;（10）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;（11）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;（12）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;（13）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;（14）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、自治县、市的建制和区域划分;（15）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;（16）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;（17）全国人民代表大会及其常务委员会授予的其他职权。

二、行政诉讼流程

行政诉讼流程如下：

1、起诉。行政诉讼是当事人不起诉，人民法院不能主动受理；

2、受理。人民法院经审查认为符合起诉条件的，应当在7日内立案受理。经审查不符合起诉条件的，在法定期限内裁定不予受理。人民法院经过审查受理后，进入一审程序。此时，人民法院指定审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系，可能影响公正审判的，有权申请审判人员回避。人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据（地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件）。审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。同时，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决。有特殊情况需延长的，由高级人民法院批准。高级人民法院审理第一审案件需延长的，由最高人民法院批准；

3、审理。人民法院审理的主要内容是对具体行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政案件，不适用调解。

三、人民法院审理案件由什么来审理

人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院提请国务院作出解释或者裁决。