有人认为，农村土地之所以不能顺畅流转，是因为现行土地制度和政策的限制所致，事实上，中央在1993年11号文件中，承诺土地承包期30年不变的同时，也明确指出在土地承包期内土地的使用权可以在农民自愿的基础上依法有偿转让。据统计，目前全国流转耕地约占承包耕地总面积的5%～6%，其中内地流转耕地仅占承包耕地的1%～2%，政策效应确实不尽人意。那么，有了政策农村土地为什么还是流转不起来呢?

在任何市场中，市场标的物都具有财产属性，市场交易的完成即意味着财产权部分地、全部地转移或让渡，财产权是市场主体民事行为的基础。农村土地不能顺畅流转的根源在于农民未能拥有土地的完整财产权，从而限制了农民在土地市场(如果这种市场是存在的话)的民事行为能力，所以，要建立、完善农村土地流转市场，就必须赋予农民相对完整的土地财产权。

土地私有化可使农民获得完整的土地财产权，主张土地私有化者正是看到了它的这种“经济学”意义，才力主此议的，但是它不符合我国国情。为今之计，可采取折中的策略，那就是赋予农民土地持有权，即在今后相当长时期内，使农村土地集体最终所有、农民长期持有。应该明确的是，农民的土地持有权应是一种权利组合，具体包括土地使用权、占有权、收益权、有限处分权(转让、转包、租赁、抵押、担保、留置、继承、人股等)和依法承受权，简言之，即要把除所有权以外的其他权利尽可能多地赋予农民。

这样做的好处在于：①避免了意识形态方面的争执，规避了政治风险，降低了制度实施的政治成本。②能够促进农村土地流转，有利于土地市场的发育，一旦农民取得了除所有权以外的其他权利，土地流转就会顺畅起来，因为土地是一种特殊商品，所有权对其市场流转的约束是有限的，其实，只要土地不卖到外国，所有权归谁有何意义?③有利于农业集约化经营，促进农业劳动生产率的提高，增强我国农业的国际竞争力。④最为重要的是，为农民在土地市场上提供了多种选择，使农民在“进城”的路上可进可退。具备了进城实力和条件的农民，可以选择完全转让，彻底脱离土地;暂时实力不够或对进城心存疑虑者，可选择转包、出租或在农业合作企业以土地持有权入股，“持地”进城，离乡不离地，这样可以培养一大批与其流动性就业的不稳定性相匹配的“城乡两栖居民”，随着城镇化水平的提高，再由“城乡两栖居民”逐步转化为城镇居民，以实现农业人口渐进、平稳地向城镇转移。⑤或许有人忧虑这种方案与土地私有化别无二致，或担心集体土地资产变相流失、集体利益受损，其实不然，它的好处正在于此。农民的土地持有权是一定周期内(比如50年或60年)的持有权，集体保留土地的终极所有权，到期收回;而土地资产有不同于其他资产的特殊属性——空间的不可转移性和非掠夺经营条件下的保值增值，所以土地所有者不必担心对土地失控或时间磨损;同时，我们可以规定，土地经营者对国家、集体承担的义务(税费)——土地所有者权益随土地流转而转移，谁经营谁承担。况且我们可以先试验后推广，即使试验不成，对国家、集体和个人并无多大损害。而土地私有化改革是一种破釜沉舟式的改革，覆水难收，其改革的反复引起的社会震荡是难以预料的!

最后必须强调指出的是，这种以赋予农民土地持有权为核心内容的土地制度改革必须有相应的法规和政策与之相配套，一是对农民土地持有权的各项内涵要加以明确的法律界定，做到有法可依;二是大力推进工商企业的货币资本、科研机构与高等院校的技术资本和农村的土地资本相结合，在农村组建这三种资本相融合的农业股份合作企业，鼓励农民以土地持有权参股，将多数农民的土地持有权置换为股权，同时制定相应政策控制农民以土地持有权直接置换货币的规模和速度(比如对农民土地持有权的转让、抵押附加一定的限制条件)，如果做不到这一点，就会产生和土地私有化同样严重的后果!