世界上国家审计在上世纪下半叶取得的一个突破性发展就是将绩效审计引入国家审计领域，这种以评价与监督政府部门所管理的公共资源或公共支出的经济性、效率性和效果性为目标和内容的审计工作目前已成为许多国家审计机关的主要职责，并被广泛认为是控制政府行政开支以及评价政府受托经济责任的一个有效武器。绩效审计是国际内部审计师协会在1978年制订《内部审计标准》之后，正式向世界各国的审计机构和审计专业人士推行的。但在此之前，许多国家都早巳实行了。由于绩效审计有着与传统财务审计明显不同的效果，纷纷引起许多国家竟相效尤，所以国际内部审计师协会才总结各国的做法和经验，制订统一的标准予以推广。

澳大利亚如何实施绩效审计

澳大利亚审计署从20世纪70年代初期开始对联邦公共部门开展绩效审计。当时主要是适应建立高效率政府的要求，提高公共资源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服务质量。20世纪90年代绩效审计在澳大利亚得到迅速发展。1997年议会通过《1997审计长法案》取代了《1901审计长法案》，确立了审计长和审计署的法律地位，明确了审计长是议会的独立议员，确立了审计长的独立性和其与议会之间的惟一关系；规定了审计长作为联邦公共部门的外部审计人员，享有对联邦政府部门（Agency）、事业单位和公司（athorityandcompany）及其下属单位进行绩效审计的权力，并根据部长、财务大臣和议会会计审计联合委员会的要求，对政府企业（GBE）进行绩效审计。

目前绩效审计已经成为澳大利亚审计署的一项主要任务。从绩效审计报告的数量看，绩效审计在审计署的审计业务中占相当重的分量。

1.预备研究以确定是否进行绩效审计。预备研究的内容主要是调查、评价被审计单位的管理，检查组织内部某一个行政单位的运作情况，或某项具体职能的履行情况，或组织内部的某项活动的系列程序等。预备研究的目的是在正式实施审计前，调查研究被审计单位的管理，并根据发现的问题确定是否对其进一步实施绩效审计。如果不实施审计，则向议会报告预备研究的结论；如果实施审计，应制订项目审计实施计划。审计实施计划应包含以下内容：了解被审计单位的业务情况，包括被审计单位的目标、责任关系、资源、程序、经营管理程序和系统，以及外部经营环境；确定审计目标和审计范围；计划聘用外部专家；制订具体审计标准；评估潜在的审计影响；制订审计实施的具体时间安排和审计经费预算。

2.审计实施应具备的步骤。①审计进点会。在预备研究中，审计人员向被审计单位的管理人员就审计的目标、范围和重点作出说明，并对实施审计的具体事项作出安排。在没有开展预备研究的项目中，审计组通常在审计开始的时候与被审计单位的高层管理人员举行进点会。举行进点会的目的是：使审计组能够会见被审计单位的重要管理人员；进一步解释审计的类型和目标、范围、时间安排和采用的方法；给被审计单位提供向审计署发表意见和建议的机会；在管理层和基层建立合适的联络安排，对阶段性建议和初步发现的问题进行讨论；确保被审计单位清楚地理解审计的程序，包括对其实施审计的权力和保守机密；说明被审计单位的义务，澄清任何疑问和误解：为审计组作出行政安排，如办公场所、出入手续、人员、文件、系统和资料。②审计取证。在绩效审计中涉及的证据主要是：通过查看和调查取得的审计证据；通过会谈取得的证词和相关人员的陈述；文书证据包括法律文件、部长的声明、报告、会议纪要、备忘录、参照标准、会计记录的摘录、正式的图表和文书传递流程的说明、系统设计、操作手册、组织机构和职能图表等；通过对审计人员所收集信息的分析取得的审计证据。

审计的问题是通过比较被审计单位的实际绩效水平与审计组制定的审计标准来发现的。这些审计标准通常要征求被审计单位的意见。除一些例外情况以外，审计署应与被审计单位讨论发现的任何不合规问题或弱点，以及改进意见。被审计单位的反馈意见应归入审计档案，并在审计报告中得到充分考虑。

我国绩效审计发展滞后的原由

我国审计理论界在上世纪80年代初国家审计制度建立后不久，就开始探讨绩效审计（当时也有人称之为经济效益审计）问题，并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转变。国家审计署对此也是一直持积极态度，倡导和鼓励审计机关在审计实践中探索和开展绩效审计。但2002年下半年针对我国审计体制问题所开展的一次问卷调查结果显示，我国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主，很少开展绩效审计，主要体现在以下几点：

1、现行审计监督体制存在严重缺陷。长期以来，各级政府花钱一直遵循一个惯例：每年“两会”期间，政府先拿出一个财政预算，然后由人大表决通过。但以后钱用到了何处，是不是产生了预期的效果，却很少有人知道。由于缺少有效的监督，一些部门将财政资金当成“摇钱树”，本着“公家的钱，不花白不花”的心态，随意支出，往往劳民伤财却并没有产生多少积极的效果。根据我国《宪法》和《审计法》的规定，我国目前的审计体制是行政型审计监督体制，实施审计的主体实际上仅是政府下的一个机关。审计署南京特派办审计理论研究组王景东认为，这种体制存在先天不足，妨碍了审计监督的独立性，不利于国家审计对国家行政机关行使公共资源的配置权和执行权的制约与监督。把国家审计放在行政框架内，在实践中审计、财政、税务在各自的监督活动中行使各自享有的行政权，无法体现国家审计的最高监督。即使进行绩效审计，由政府下属审计部门向人大提交绩效审计报告，也要经过政府选择决定，这实际上意味着是“我要告诉你什么，你才能听什么，才能审计什么”，也就是“自己审计自己，其独立性和公正性不能从根本上得到保证”，难免出现走过场现象。而且，在现实的审计工作绝大部分属于“事后审计”，即便查出些问题，原先项目的有关责任人要么换岗要么退休，审计机关最终得到的很可能只是一堆看似“证据确凿”却“无用”的数据。

2、绩效审计结果的处理无法可依。监督政府花钱，绩效审计完善了财政资金的监管链条，但是，如何追究当事人的责任，怎样追回损失的国有资产，等等，都没有相应规定。

有学者提出，不妨实行“上审下”，即由上一级的审计机关来负责对下一级政府的审计。“这样虽然避开了政府对审计机关的羁绊，但同时也存在了信息不对称和行政成本增加的问题。”深圳市社会科学院研究员杨立勋认为，“要想充分发挥审计监督的作用，审计机关就不能依附于各地方行政机关，而应该是独立于各地方行政机关，直接受上一级审计机关的垂直领导。”也有学者认为，当前，国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题。独立性是审计的灵魂。同时，有步骤地推行审计公告制度，保持国家审计监督的公开性。绩效审计应作为充分发挥审计机关作用、拓展人大监督职能的一项重要制度确立下来。