如果说无锡的请假条制度尚显苏南人温婉的性格特征的话，那么盐城在推进行政首长出庭应诉时所采取的对策，则无不透露出苏北人的爽气。市委书记批示加上追究责任倒逼，两记刚猛的直拳让官员们的神经绷了起来，行政首长出庭的坚冰在无形中逐渐化解，盐城的行政首长们自觉地开始学法懂法守法。

五次批示击破坚冰

2005年1月，盐城中院向政府报送了2004年度全市法院行政诉讼案件情况的报告，报告中对上一年度的民告官案件进行了认真的梳理和分析，指出了行政机关一些需要改正的做法。

时任盐城市市长的赵鹏看到报告后很是欣赏，当即作出批示，对这份报告提出了高度赞扬。政府的表态让法院挺直了腰杆，盐城的行政审判在政府和法院的联合推动下迅速发展。而这年12月赵鹏作出了一份在不少官员看来措辞刚猛的批示。

批示要求市政府法制办牵头，会同监察局，对今年以来行政诉讼、行政复议、行政仲裁案件再做汇总分析，进一步落实责任追究制，并且要越处理越严。要以严格的责任追究制为抓手，促进行政执法责任制的落实。对那些不负责任、玩忽职守、不学法懂法用法、滥用职权，造成群众利益和政府形象受损的国家工作人员，一定要让他们付出代价，以警戒其他，促进政府机关依法行政，老老实实为人民办事。

行政官司打不好，还要受处分?这样的严厉措辞过去从未有过的，有人揣摩出了市里的意思——要动真格的了。盐城市教育局一位官员回忆说，也就是在这份批示之后，市里不少行政单位的一把手开始恶补法律知识。

过去从来不去法院，一把手甚至连胜诉败诉都不知道，后来看到败诉还会着急。行政庭的法官们都成了大忙人，杨越华经常被行政机关邀请去进行普法讲座，从行政诉讼的专业名词开始从头教起。

赵鹏不久就任盐城市委书记。从去年初到今年初，他又三次对行政审判作出批示，其重点仍然是加强行政审判，深化责任追究制。

从2005年到2008年，盐城的亭湖区、东台市、滨海县纷纷出台规定，明确要求行政一把手出庭应诉。而在盐城的其他各区县，虽然尚无明文规定，但一把手出庭也以一种渐进的方式蔚然成风。难怪有盐城的官员私下说，行政首长出庭的坚冰，是被赵鹏的五次批示逐渐击破的。

问责一把手

如果纸上的批示与大小行政官员们还有不小的距离的话，那么2005年9月的一场问责风暴则让官员们切身感受到了责任追究的威力。

徐某是滨海县某镇村镇建设服务中心的副主任，拥有给镇上老百姓发放房产证的权力。当时，他接受了村民陈某申请发证的材料，在大概看了一下材料之后，他凭经验觉得没什么问题，便为陈某发放了房产证。

事实上这套房子的真正主人并不是陈某，不久一直在房子里住着的刘某过来交涉，徐副主任没能解决。于是刘某将滨海县政府告上了法院，要求撤销发给陈某的房产证。法院审查后发现发证的确弄错了，于是判决滨海县政府败诉。

事后政府发现，徐某的审查不严是造成这起纠纷的直接原因，他被列为此事的直接责任人。而事后镇政府给予徐副主任行政记过处分。

除了徐某，这场问责风暴还刮到了10多个官员和1家行政机关。其中，4人受到行政处分，1人和1家单位作出书面检查，3人被诫勉谈话，7人受到通报批评。在这些被问责的公务员中，有行政机关里最普通的职员，也有县国土局副局长、区规划局副局长。无一例外的是，他们都是因为当被告败诉后遭到了责任追究。

真的怕了。过去谁能想到败诉是这个结果?一位官员说。

过错追究毫不含糊

事实上，如果这些第一次被问责的官员们能未雨绸缪，或许不会被刮到。2005年7月，盐城市政府颁发制定了《盐城市行政执法过错责任追究暂行办法》(简称《暂行办法》)，并将这份沉甸甸的文件迅速发放到各个行政机关单位中。

《暂行办法》明确声称，要对行政执法人员进行执法过错责任追究，其中对执法过错定义为：因故意或者重大过失，违法或者不当行使职权，不履行或者不正确履行法定职责，损害国家利益，损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。

从这个定义来看，可以说大多数被告败诉的行政案件里，作为被告方的官都要被问责。一位资深律师点评说。

这份共有28大条的《暂行办法》详细列出了责任追究的范围、责任确认和追究方式、责任追究的程序，具有很强的可操作性。

结果倒逼官员出庭

盐城暂时还没有对行政首长出庭次数提出具体的要求，但是这个《暂行办法》出来之后，意味着行政单位一旦败诉将可能面临被问责的后果，各单位的行政首长很快就重视起来，渐渐地不用法院说，那些一把手们也来参加开庭了。

某种程度上，这种用结果倒逼的方法收到了效果。盐城中院行政庭庭长助理韩标说。在东台、大丰、亭湖区，行政负责人出庭率如今都超过了50%，这在几年前是不敢想像的。

2005年，盐城的行政机关败诉案件为55件。到了2006年，这个数字骤降为25件。2007年减少到了16件。法院每年的工作报告中除了汇报上一年的主要工作之外，败诉案件的情况要一个个拿出来宣读。韩标说。

因此开大会的时候，县长、区长们都紧张得很，密切关注他们辖区里到底有多少败诉案件，大家的神经都绷起来了。

在这样的情况下，结果倒逼成了官员头上的紧箍咒，有的行政单位当上被告后，一把手马上调案卷查看，并且立即与原告协调沟通。

不少案件经过行政机关的主动改正，使得原告欣然撤诉。去年，盐城中院的行政案件撤诉率高达57.9%，位居全省中级法院之首。

我们试图解决光出庭，却坐那儿什么都不干的现象。潘伟说。张学雁也记得，曾经有一位一把手在被告席上摆开作报告的架势要长篇大论，法官也没给面子，当庭喝止。

强势规定逼得一把手认真对待出庭

在政府部门强力主导和推动下，无锡的行政首长们或主动或被动地出庭应诉。因为有考核在压着，一把手切实感受到了压力。

原无锡市劳动局局长、现任市人大副秘书长兼人大财经工委主任的钱宗建，提到自己一次出庭应诉的经历，记忆犹新。

那是一家企业不服劳动局的工伤认定诉讼，一般不服工伤认定的，都是个人，可这回却是企业，我就觉得奇怪了。案件到了二审，钱宗建决定出庭应诉。

案件的起因是一起交通事故。一家企业的保安骑着摩托车去上班，因为没看清路面上的一堆黄沙，径直骑了上去，结果当场摔倒在地。现场很黑，也没人在场，他就勉强站起来，推着摩托车走到了单位。

谁知过了几小时，保安感到锁骨剧痛无法动弹，被单位其他职工送到医院后诊断出锁骨骨折。结束治疗后，无锡市劳动局审核后认定他是工伤。

不过单位却提出了不同看法：他摔下去的时候没有人看到，也没有交警记录，仅凭他口述，怎么就能认定他这是在上班路上发生的?

钱宗建做了七年劳动局长，他知道企业的说法站不住脚。尽管如此，上法庭他也不敢凭经验。开庭前一天的晚上，我自己写答辩要点，觉得很紧张，就把《工伤保险条例》翻出来，仔细对照法律，一条条记录下来，然后又串起来念了好几遍。再把企业可能会出现的其他观点也想想，感觉自己都有点儿像律师了。这么又温习了个把小时，才上床睡觉。

第二天，钱宗建走上被告席：保安只要说明自己是在上班路线上受伤就行了，如果单位认为他不是在上班路上受伤的，那么单位应当举证证明。工伤认定时采取的是举证倒置原则

面对法律程序时，钱宗建一点不陌生，把企业方说得哑口无言。最后，法院当庭判决维持了一审的判决结果。

上法庭应诉，有压力，但是也是好事。钱宗建说，领导干部带头去接受司法监督了，公务员哪敢松懈?这对整个单位的依法行政，也是督促。