从国际范围看，各国失业保险制度的创设容易出现的偏向，一是福利化，过分提高失业保障水平，助长了失业者的依赖和惰性，增加了国家和企业的负担，最终使国家的国际竞争力和企业投资能力下降；二是消极化，仅仅把失业者当做社会负担供养起来，没有采取积极就业政策和用好失业保险资金，摆脱失业人口数量增长而素质递减的困境。完善我国失业保险制度，应当从实际出发，明确失业保险制度的地位与功能，确定基本原则，避免上述两种错误倾向。

从系统的观点看问题，失业保险制度属于消极的失业治理制度。有效的失业保险制度，应当以保障基本生活，促进再就业为目标，以集中资金、分散风险为核心功能，确定以下基本原则，即保持生活稳定，促进经济发展；体现公平，提高效率；市场主体合理承担失业风险，政府政策引导和财政补贴；立足现实，兼顾长远，积极过渡，趋于完善。从制度的体系及结构功能分析看，应当分两个层面；一是就失业治理制度而言，将积极失业治理制度与消极失业治理制度的结合起来，发挥积极失业治理制度的功能，从而减轻失业保险制度面临的压力；二是就失业保险制度本身而言，以失业保险资金的筹集、使用和管理为重心，将供给管理与需求管理结合起来，开源节流，增收节支。

积极失业治理的思路主要是，

（1）控制和减少劳动力供给，如控制人口增长，延缓新增劳动力初次就业的时间，提前退休，提高劳动力素质和家庭抚养能力，从而降低劳动力参与率；

（2）调整劳动力供求结构，如深化经济体制改革，促进产业结构、区域经济结构、所有制结构、技术结构的调整，培育和完善劳动力市场机制，减少结构性失业和摩擦性失业；

（3）保持经济快速增长，增加对劳动力的总需求，如采取积极的经济政策，刺激投资需求和消费需求，允许多种形式的不充分就业存在，鼓励和支持失业者创业，实行灵活的劳动力市场工资。减轻工资刚性对就业需求的限制。积极失业治理制度的目标是实现充分就业，这在源头上增强了失业保险基金的筹集能力，间接降低了对失业保险基金的需求压力。

从失业保险制度本身考虑，应当从供给与需求两方面着手，双管齐下，增加失业保险资金的有效供给，适度控制，合理满足对失业保险资金的有效需求。从供给管理方面看，具体思路是：（1）扩大资金来源，拓宽筹资渠道。改变目前向企业征收为主、个人缴费意识差，政府财政预算软约束，补贴数额小、不确定、缺乏兜底功能的状况，推行个人缴纳失业保险费制度，三方负担的政府财政预算的比例结构较为合理，从国际经验看，就业保险费用政府承担30％，企业承担35％—45％，个人承担15％—25％，失业保障机制的功能较为完善。从长远看，还可以尝试建立失业保险投资基金。（2）提高统筹层次，发挥调剂功能。提高统筹层次与参加失业保险人数、失业保险基金规模亦即分散失业风险的能力成正相关。首先将1993年的县级统筹提高到地市级统筹层次，进一步提高到省级层次。目前地方行政区划地改市有助于普遍形成市级财政，但由于失业群体分布的地域性，以至失业保险基金的支出和积累水平不一，提高统筹层次，建立失业保险调剂金，根据实际情况合理确定调剂金缴纳比例，调剂金与地方财政补贴的比例关系以及使用程序。（3）强化征缴手段，确保资金到位。将失业保险费的征缴纳入财政审计、劳动监督、工商管理和年检等监督管理环节，尽可能与税收征管环节统一起来。加大执法力度，严厉查处拒缴、拖欠和少缴失业保险金的单位和个人。从长远看，要设立统一的社会保障税，以加强失业保险基金筹集的权威性、义务性。

（4）适当提高费率，实现部分积累。失业风险具有周期性，采取现收现付的筹资方式不足以应付经济周期中的失业增长压力。根据前述预测分析，我国失业压力将长期存在，已进入第三次失业高峰，这表明对失业保险资金的需求会增大。九十年代中期前失业保险基金有累积余额，并不说明有足够的支付能力，而是在保障水平低、保障范围小情况下掩盖的假象。据专家测算，企业3000万冗员的隐性失业一旦显性化，要保障他们的基本生活，必须在原有的基础上提高企业10％以上的缴费率。（扬宜勇，2000）1999年《失业保险条例》将缴费率提高到工资总额的3％，能否实现部分积累，形成对未来失业风险的预防能力，还需进一步测算。

（5）实行差别费率，体现社会公平。由于不同地区、行业、单位的失业风险概率不同，实行全国统一的保险费率反而使实际负担显得不公平，因此，可以根据行业、单位失业风险概率的不同，实行差别费率，使企业负担相对合理，消除漏报瞒报工资总额或随意解雇职工等规避和转移缴费责任的倾向。

（6）加强资金管理，提高资金效率。到目前为止，国家已出台较为明确具体的政策法规，如规定劳动保障部门负责对社会保险费集中、统一征缴管理和监督检查，征收的社会保险费存入财政专户，单独核算，专款专用，免征税费，不得用于平衡预算，实行收支两条线管理，社会保险管理机构具体经办社会保险事务，接受财政审计部门监督，所需经费列入预算，由财政拨付。但是，从实际情况看，管理费用已超出国家规定标准，占总支出20％费用去向不明。（陈璐，1998）所以，加强资金管理的关键在于严肃法纪，严禁任何单位和个人浪费、挪用、侵占社会保险基金。同时，按照国家规定储蓄、购买国债，保值增值。进一步说，提高资金使用效率，主要是调整资金的使用结构，发挥失业保险基金在就业服务、促进再就业方面的功能，可以作为下岗培训津贴、创业贷款贴息、积极吸收失业人员就业的企业用工安置费补贴等，改变失业保险金的单纯救济功能。

我国的劳动和社会保障制度——失业保险制度

《失业保险条例》规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。

计算应缴纳的失业保险费数额，要考虑两个因素：一是缴费基数，即明确缴费的范围。如企业所得税的基数是企业所得额。从国外有关规定看，失业保险费的缴费基数一般为工资，单位为工资总额，个人为本人工资。二是费率，即缴费义务人按照规定的缴费基数缴纳失业保险费的比例。定率征收失业保险费是我国失业保险制度建立以来一直采用的做法，也是国际通行做法。

《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位的缴费基数为本单位工资总额，个人缴费基数为本人工资额。单位工资总额按照国家有关工资政策予以认定其构成和计算方式。它是指单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资以及特殊情况下支付的工资。本人工资是指由单位支付的劳动报酬，包括计时工资或计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资等，不包括其他来源的收入。

在确定缴费基数时，各地可以根据情况统一规定各单位以哪一个时期的工资总额和工资额为缴费基数。如：可以上一年度单位工资总额为基数，平摊到本年度各个月份，每月按相同数额征收；可以上月单位工资总额为基数，按实际发生数确定征收数额；对工资总额不易认定的，可由负责征缴的机构参照当地工资水平和该单位生产经营状况核定缴费基数。个人缴费基数的确定方法应与单位相一致。

上述工资总额，包括了单位招用的农民合同制工人的工资部分，但农民合同制工人个人不缴费，合同期满不再续订或提前解除劳动合同的，支付给一次性生活补助。这样规定，主要考虑农民合同制工人流动性较强，且离开原单位后可以回乡务农，有一定生活保障，应与城镇失业人员有所区别，采取支付一次性生活补助的办法较为可行。对农民合同制工人采取不同办法，既维护了他们的合法权益，也与目前尚不具备城乡一体、待遇统一的现实相适应，这是对失业保险制度的一项重要政策。