作为行政复议申请人，必须是与被申请复议的具体行政行为有法律上的利害关系的行政管理相对人，而不是作为行政主体的行政机关。根据《行政复议法》第10条第1款的规定，行政复议申请人的范围包括：

一、公民。

可以提起行政复议的公民分为三类，具有中华人民共和国国籍的中国公民；受中国法律管辖的具有中华人民共和国以外的某国国籍的外国公民；受中国法律管辖的不具有任何国家国籍的无国籍人。无论是以上哪种情况，公民在不服行政机关的具体行政行为时，都有权在60天内申请行政复议。如《中华人民共和国外国人入境出境管理办法》第二十九条规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决。

二、法人。

是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。即依法成立的有一定的财产或者经费及自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的组织。按其性质和设立的目的的不同，可分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人等。其中，企业法人既包括在我国设立的中国法人，也包括在外国设立、在我国境内从事生产经营活动的外国法人。如《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》第十五条规定，合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。这里的合营企业就是指法人。值得一提的是，行政机关作为行政管理相对人时，如果不服另一行政机关的具体行政行为，也可以作为申请人申请行政复议。也就是说，不同的行政机关之间，能相互成为行政管理的相对人，能成为行政复议申请人。例如，公安机关负责管理机动车，而有的行政机关可能违反这方面的规定而受公安机关的处罚。由此可见，如果行政机关本身成为行政相对人，其也有可能成为复议申请人。

三、其他组织。

即法人之外的其他社会组织。这类组织虽不具有法人资格，但可以成为行政管理的对象。因此，作为行政管理的相对人时，其也可以提出行政复议申请。