来源：作者：佚名日期：10-04-30

【摘要】近年来，我县农村土地权属纠纷案件频发，造成集体上访、越级上访事件时有发生，严重影响了农村的和谐稳定，这与营造和谐农村的社会大环境极不相称。本文笔者在深入了解我县农村土地权属纠纷的现状的基础上，深入挖掘产生纠纷的深层次原因，解决农村权属纠纷面临的困境，并从构建和谐农村的高度，探寻解决农村权属纠纷的途径，以期抛砖引玉。

【关键词】土地权属和谐农村

在我国，几千年来，土地一直都是农民的命根子，是农村赖以生存和发展的基础，也是我国农业经济乃至国民经济的命脉。我县是一个农业大县，农业人口多，农业人口占全县总人口的71.9%。近两年来，我县农村土地权属纠纷发生20多起，特别是今年上半年县政府收到土地权属纠纷案件6起，并伴随着发生几起集体上访事件，社会影响大，涉及人员多，涉及面广。土地权属纠纷已成为影响我县农村和谐稳定的最主要的因素。

为确保我县经济社会的健康发展，建设和谐社会，树立新农村风范，必须重视土地权属案件存在的问题及带来的社会影响，有效化解矛盾纠纷，做好新形势下土地确权工作，促进农村社会稳定和经济的和谐发展。

一、农村土地权属纠纷呈现的特点

(一)土地权属争议主体大致相同。从近两年县政府受理的土地权属纠纷来看，基本上是村集体与村集体之间、村集体与组之间、小组与小组之间的土地权属纠纷，且以村集体与组之间的土地权属纠纷居多，如今年受理的金南镇抬饭村与其四组、陈桥镇前进村与创业组之间的土地权属纠纷都属此类。

(二)都属历史遗留问题。历史遗留的土地问题，大多发生在二十世纪七、八十年代，正处在人民公社和十年文革动乱期间，距今已有二、三十年的历史。当时县各人民公社，为响应上级的号召，按照一平二调和三级所有权为基础的政策，调生产队的土地，成立公社林场、农场，搞种植试验示范基地，创办社办企业。当时，大多数人民公社没有按照国家相关规定的审批程序和权限呈报有批准权的人民政府批准，只是经公社党委研究决定或党委书记的指令，没有办理调地手续，就把生产队的土地调到人民公社。有些生产大队把生产小组的土地经协商或村支书的指令就随意调由村集体开办小林场、创办社办企业等，长官意志，随意性大。

(三)群体性、复杂性。一方面土地权属争议案件往往发生在组与组、组与村以及村与村之间，涉及面广，牵涉的人员多，如不及时、慎重处理即有可能引发严重的毁地、械斗等恶性事件，甚至出现集访、越级上访等严重事件;另一方面证据不易收集或证据缺乏，或时间跨度长，证据之间难以形成证据链等，导致土地纠纷案件事实难以查清，同时土地纠纷往往与其他矛盾相伴而生，并多由其他矛盾诱发，特别是相邻关系的恶化，处理十分困难。

(四)长期性、反复性。由于土地权属政策多次变化，历史上划界确权工作粗放，纠纷处理难度较大。一起土地纠纷经过组、村调解，政府处理，最后进入司法程序，仍无法平息。有时一起争议往往是政府作出处理决定，法院判决撤销，政府又重新作出处理决定，法院又判决撤销，如此反复，一起争议持续数十年。

(五)土地权属之争的实质是利益之争。我县在七、八十年代，那时地多人少，土地农业赋税负担重，农业科技含量低，生产效益差，加之我县基本是一个移民县，有很多外来人口不适应本地的耕作方式，且当时防洪防涝措施不力，人们并不愿意耕种大片土地，荒废现象比较严重。又由于当时为响应上级号召，壮大农村集体经济，我县大部分村大力兴办小林场、农场、创办社办企业等，需征用一批土地，在当时的社会背景下，对村集体征用的土地并没有履行必要的程序和手续。近年来，国家高度重视三农问题，涉农改革措施相继出台，如：费改税、减免农业税、种粮直补等，农民耕种热情空前高涨，且伴随着农业技术的飞速发展，生产效益大大提高，土地经营及承包带来的经济利益为壮大农村经济提供了契机，随之而来的是土地的权属之争，实质上就是农民之间的利益之争。

二、土地权属纠纷产生的主要原因

(一)历史原因。一是过去土地管理法规不健全，导致土地资源管理无法可依和管理混乱。在《土地管理法》颁布以前的相当长的一段时间里，土地资源的管理使用多由行政领导口头批准，行政随意性较大，且没有办理正式的用地手续或行政调拨手续过于简单，用地管理资料不全，导致土地权属紊乱。二是政策体制频频变更，导致土地管理权属混乱。上世纪50年代以来，农村集体经济组织经历多次较大调整，土地生产资料也随之发生变化，各个时期对土地资源管理的政策不一，权属变动未及时调整和规范，造成土地资源权属管理混乱。三是重实体，轻程序，不重视资料的完善和保存，造成无据可查或资料丢失，以致发生权属争议后无法确认权属的变动及归属，引起的争议无法裁定。四是土地登记、颁证工作粗糙，颁证主体混乱，未能做到统一、规范和全覆盖，产生了证件的错发、重发等问题，导致权属不清。

(二)现实诱因。一是经济不断发展，人口不断增多，土地资源蕴涵的经济、生态价值愈显珍贵。人多地少矛盾加剧，地价不断上升，造成寸土必争，寸土不让的现象。我县近几年这种现象尤为突出。二是因征地诱发的大量权属争议。随着城市化进程的不断加快，工业与农业、城市与农村之间争夺土地的矛盾日益突出，因各种征地引发的权属纠纷日益增多。三是因国家种粮直补及承包经营带来的经济利益的驱使，农村因以前不规范的土地征用程序的潜在矛盾凸显，导致农村土地权属纠纷频发。

(三)政策原因。为扶持农业发展，国家加大了对三农的扶持力度，优农，惠农，取消农业税，对粮食种植进行补贴，使得土地收益不断增加，农民种粮积极性提高。由于在这些政策出台之前，不少农民承包土地后，并没有使用土地，造成土地闲置或荒芜，其他人乘机开耕种植，现承包人以土地承包经营权是自己所有为由，要收回土地使用权，与现管理者发生纠纷。

三、目前处理土地权属纠纷存在的问题

(一)案件量大、办案力量不足。近两年来，农村土地权属纠纷案件处于高发期，案件量大，确权任务重，而与此相对的是行政确权办案力量不足。按照《土地管理法》有关规定：土地确权工作由业务主管部门具体办理，因此，国土部门应当是办理土地行政确权工作的主要力量。而国土部门往往未配备专职行政确权办案人员，确权工作主要由其地籍科负责，各镇则连专门的负责机构都未明确，往往是发生纠纷后临时抽调人员处理，难以保证确权工作的正常开展。