土地增减挂钩宜暂时叫停

地处苏北的江苏泗洪县最近新闻不断，其一是七位农民因拆迁补偿过低而在中青报大门前喝农药，其二是马路上种黄豆以应付复耕检查。

如果在网上搜寻泗洪相关新闻还有不少，2010年全县完成增减挂钩指标土地共7000亩，实施占补平衡项目共58个，涉及20个乡镇的162个地块。7000多亩土地要腾空，这在本来宅基地并不大的江苏农村，不知要拆并多少个村庄，没有强制措施是断难完成的。所以泗洪县还出台了当年城乡建设用地增减挂钩工作实施意见，要求各乡镇把增减挂钩工作完成情况列为乡镇工作实绩考核的重要指标之一，凡不能在规定时间内完成，追究乡镇主要负责人和分管负责人的领导责任。还有一条新闻是来自央广的报道，泗洪县村民向媒体反映，当地为完成土地增减指标，突击强拆农民住房、征用农民宅基地。由于拆迁安置补贴不够买房、建房，很多农民露宿村头，甚至住进猪圈。

其实这些新闻的背后都与一个政策密切相关，那就是土地增减挂钩。我国各地城市建设征地实行严格的指标控制，但还留有一个口子，那就是通过占补平衡可以获得更多征地指标。比如如果本县多征地2000亩，但如果通过村庄合并复耕了2000亩地也算符合征地规定，这就是增减挂钩，占补平衡。上世纪90年代，增减挂钩在苏南等地开展，2004年中央文件首次出现增减挂钩，2005年、2006年零星试点后迅速扩大到全国。

有关土地增减挂钩政策的议论存在两个极端：赞成者认为它解决了农村闲置地与城市征地指标的限制的矛盾，因为我国农村集体建设用地数量庞大，空心村大量出现，增减挂钩可以集约利用并盘活农村建设土地。而反对者认为这种政策其实是以侵占农民土地权益、牺牲农民的建设用地为代价的，应该禁止。

增减挂钩、占补平衡政策的实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，但耕地并没有因此减少。如果农村推倒了农民宅基地上的房子，增加了复垦耕地，那么城镇就可以相应地获得国有建设用地。近年来各地借助增减挂钩、占补平衡政策用于扩大城市建设用地，不少地方违背农民意愿，撤并村庄逼农民上楼，村庄整理遍地开花，各地采取定指标、下任务、搞运动等方式来强制推进，引来农民很大反弹。这种政策对地方政府与开发商来讲，等于多获得了征地指标，多卖钱，多获得土地财政收益，中央规定的18亿亩耕地红线还可以不突破。

但对农民来讲，增减挂钩政策带来的基本上就是损失。原来农民居住的宽大四合院被铲平，被迫搬到楼房中住，相当于城市人从别墅搬到了高层住宅住，而且住所离自家耕地遥远，生产生活很不方便，不少地方农民所需楼房还需要另外出钱购买。村庄主要由农民的宅基地组成，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要，而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。

国家也正试图通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。而土地增减挂钩主要通过铲平村庄来获得建设用地指标，通过低价或者无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。所以，不能以节约土地为借口来侵占农民的宅基地。

土地增减挂钩政策有不少隐蔽性，但随着农村土地的价值不断增值，这种矛盾会愈来愈严重。前些年城市拆迁与农村征地因为补偿太低引起无数抵制，近年来因为政策调整，让拆迁者与失地者补偿以市场价为基准大幅度增加，上访事件大量减少。而现行的土地增减挂钩、占补平衡政策，矛盾的焦点是农民的村庄被拆，腾出的用地指标被卖，农民基本上不受益。在这个增减指标变卖过程中，农民其实被剥夺了两遍。建设用地被转换成耕地，巨大级差地租与农民没关系。上楼的成本高昂，农民难以承受。由此导致农民激烈反弹。

针对各地存在的问题，中央出台文件重点强调增减挂钩应规范运作，要求地方不得擅自扩大试点、不得强迫农民上楼、不得跨县级设置项目区、增值收益全部返回农村等，但上述规范并未得到有效落实，相关文件还是难以抑制地方政府靠征地指标拿农民宅基地的冲动，土地增减挂钩政策异化严重。

所以土地增减挂钩政策应该适可而止。在城乡建设用地同地同权同价、农村集体建设用地补偿等相关政策出台前，土地增减挂钩政策应暂停。应尽快出台专门关于农村房屋拆迁的规范性法规政策。宅基地是农民的财产，在村庄撤并中不能仅仅补偿房屋，还需要补偿宅基地。城市建设所需要的土地不能仅仅靠撤并村庄来解决，农村整理出的土地还应该按照十八届三中全会出台的相关政策来解决，那就是让农村集体建设用地与城市建设用地获得同等的权利，同地同权同利。应该让农民可以以入股的方式获得土地增值收益，不能把农民排除在土地增值收益之外。