一、美国运输系统概况
1996年,美国运输系统拥有884.95万公里的公路、铁路、水路和管道,18300多个各类机场,3700多个港口,2.3亿多辆(台、架、艘)汽车、铁路车辆、飞机、船只等,完成旅客周转量7.08万亿人公里,货物周转量5.95万亿吨公里。
货物运输方面,铁路在大宗货物运输和联合运输方面占有优势,公路在运距800公里以内与铁路已形成竞争。
除i级铁路公司外,美国运输系统的基础设施,包括道路、机场、航道、管道、地方客运铁路等,几乎均为各级政府所有,由各级政府出资建设和养护。
二、美国政府对运输业的资助与扶持政策
1.政府资助和扶持运输业的形式和内容
美国运输业是接受政府高额资助和扶持的产业。联邦、州和地方政府每年对运输系统的资助和扶持费用超过6000亿美元,远高于对其他经济部门的资助。资助主要指政府的无偿赠与和其他财政支持,而扶持的概念则更广泛。资助和扶持的形式与内容(见附表),包括低息贷款、担保贷款和税收优惠以及其他形式的补贴。
附表政府资助和扶持运输业的形式与内容
2.政府资助和扶持运输业的演变
(1)铁路
美国货运铁路一般要把收入的20%用于铁路的改造和发展,而公路运输企业一般只占5%。由于基本上得不到政府的直接投资,所以除了运营收入以外,铁路必须寻找其他融资途径。
美国铁路的投资资金主要来源于:
美国i级铁路均为上市公司,通过发行和出售股票来获取资金支持;各公司还可以发售债券来筹集基金,长期债券的期限可达30年;美国政府虽然不对铁路投资,但每年提供一定额度的贷款担保,供铁路向银行贷款;铁路也可以以运输设备做抵押,向银行借贷高达80%的设备购置费。银行也倾向于为购置机车车辆等移动设备提供贷款,因为一旦铁路无力偿还贷款,移动设备更容易通过拍卖、转租等方式收回资金,而固定设施则难以处理;铁路还通过租赁设备来融通资金,降低运营成本。美国货车租赁业保有的货车数量已超过美国货车总数的一半。
(2)公路
1916年美国通过“联邦公路法”,批准支出7500万美元给各州,在5年内改善公路。资助比例为50%。1921年通过“联邦资助公路法”,进一步完善了1916年法律的资助原则。1934年,美国通过了“海登·卡特怀特法”,允许各州使用不超过联邦资助款1.5%的资金来进行公路规划调查。1944年通过的“联邦资助公路法”,除了批准为战后改善公路提供资金外,还建立了两个新的公路系统,即“国家州际公路系统”和“联邦资助次要公路系统”。
1956年美国开始了州际高速公路计划,该体系包括了7万公里按最高设计标准的公路。国会通过法律建立了专用公路信托基金,来源是每加仑4美分的联邦燃油税和其他联邦公路运输税,并规定州际公路系统的经费由联邦政府负担90%,所在州负担10%。法令批准政府在16年内用462亿美元建成这一系统。该项目最近才完成,总费用超过了,1500亿美元。
20世纪90年代,为了增加公路建设财源,美国提出了新的融资策略:
增加作为公路建设特定财源的机动车燃料税;增加其他税收,如汽车销售税、汽车登记费等;充分利用暂时闲置的公路财政资金进行再投资,获取投资收益;扩大债券发行;鼓励土地所有者和开发商捐赠路权;对公路沿线新建住宅及商业设施征收建设开发费,对原有设施征收工程受益费;对收费公路沿线土地征收土地增值税;鼓励私人出资建设收费公路等。
(3)城市公共交通
第二次世界大战以后,美国城市化进程的加快使城市交通问题日益突出,这也导致了联邦政府的干预。1964年的“城市交通运输法”是国会制定这方面政策的开始。该法令规定,给大城市公共交通以不超过其成本2/3的运营补贴。1970年,国会修改法令,增加拨款以加快改善城市交通设施,从1970年到1973年共支出31亿美元。1974年通过的国家公共交通资助法,使1974年到1980年的拨款达到120亿美元。1978年和1980年的联邦公共交通法,继续大幅度增加拨款,达到每年30亿——40亿美元,款源的一部分来自高速公路信托基金。
(4)航空
从20世纪20年代中期到1976年,联邦政府为建设航线大约投入了200亿美元,航线的运营和维修费用比这还要多几倍。美国国会于1970年通过了机场和航线改善法,用类似公路的办法建立了特别航空信托基金,作为改善机场和航线的经费来源,同时提高联邦政府对修建机场的补贴比例。1982年通过了新的机场和航线改善法,规定继续征收航空税,1982—1987年,为改善机场、航线、以及航线的运行和维护拨款190亿美元以上。
(5)水运
1970年,国会通过了“商用海运法”,要求联邦政府资助在10年内建造300艘先进的商船,并制定了数十亿美元的政府担保贷款和抵押债券计划。1978年,国会第一次批准对主要内河航道征收燃料税,让使用者负担改进河道的部分开支。
美国把内河航道作为国家基础设施的一部分,由联邦政府出资建设,投资不需偿还。在港口建设上,各州有较大的自主权。联邦政府仅负责港口界限以外的进港航道的建设和维护,费用纳入联邦政府预算。发行债券是美国港口筹集建设资金的一个重要来源。
三、美国政府面向21世纪的运输投资计划
1998年6月9日,当时的美国总统克林顿签署了“21世纪运输衡平法(tea—21)”。tea—21法令的宗旨是,改进安全、保护环境、增加就业、重建美国运输基础设施、协调发展各种运输方式。tea—21法令提出,不仅要在高速公路、桥梁方面进行投资,还将在公共运输系统、联合运输和诸如智能运输系统这类先进技术领域进行投资,并提出了创纪录的投资额度,列入国家财政预算。按照tea—21法令,1998—003年,保证用于地面运输的资金估计为1980亿美元,这一数额为最低限度。而全部额度,包括公路、安全和公共交通,共计2180亿美元。
四、美国运输投资政策对我国的启示
1.投资政策是各种因素综合作用的结果
运输政策及相关的投资决策,应综合考虑经济趋势、社会趋势、技术趋势、环境影响、政府职能、国家安全等诸多因素,引导运输系统协调发展与完善,在推动社会与经济成长以及改善安全、保护环境、增加就业等方面发挥作用。
2.政府资助和扶持是运输系统发展的基础
美国运输系统中,除i级铁路之外的基础设施,包括道路、航道、机场、港口及城市交通系统等,均为政府所有,由政府通过直接投资或者资助等途径参与建设和维护。美国运输系统仍是政府搭台、企业唱戏的架构,政府的参与保证了运输系统的投资来源。
3.政府投资政策的取向对运输系统有重大影响
美国政府长期投资和资助公路、航空等运输方式的政策取向,已使铁路几乎完全退出了客运市场,并带来了交通拥堵、环境恶化等问题。
近年来,美国政府的运输投资政策,逐步向城市公共运输系统倾斜,投资逐步增加;同时,鼓励发展联合运输,大型运输公司可以经营若干种运输方式。此外,政府注重运输领域的技术创新,如开发智能运输系统等。
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