案件合议中存在的问题

《药品监督行政处罚程序规定》第二条规定，承办人提交案件调查终结报告后，药品监管部门应组织3人以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序等进行合议，并填写《案件合议记录》。此规定将案件合议作为一项制度，以程序的形式确定下来。但在具体实践中，由于案件合议过程中一些违法现象的存在，致使药品监管执法人员容易做出不当行政处罚，进而引起不必要的行政复议和行政诉讼。对此，笔者从羁束行政行为和自由裁量行政行为两方面做以下探讨。

羁束行政行为是指法律法规对行政行为的范围、条件、形式、程度、方法等作了详细、明确、具体的规定，行政执法主体只能依此规定，而不能自行裁量做出的行政行为。如《药品管理法》第七十八条规定：对假药、劣药的处罚通知，必须载明药品检验机构的质量检验结果，但本法第四十八条第三款(一)、(二)、(五)、(六)项和第四十九条的情形除外。执法人员在适用该条款时必须做出羁束行政行为。在羁束行政行为方面，案件合议过程中存在的问题有以下几方面。

一是违法事实不清。

多为调查取证不及时、不充分。主要表现在：所获得的证据不存在或获取证据的手段不合法;所获得的事实不充分或为推定的事实;所认定的事实真伪不定或情节、性质不正确等。

二是法律适用有误。

多为对案件合议认定的违法事实所依据的法律法规条款理解不正确或规避适用这些条款。主要表现在：

1、适用法律法规性质有误。应适用A法律却适用了B法律;适用已废止的法律法规;对法律法规理解错误，导致所依据的法律法规与事实不符。

2、适用法律法规条款有误。应同时适用几部法律法规条款或几项法律条款，却只用了某一部与某一项条款;适用已废止的法律法规条款;规避应适用的法律法规条款。

3、适用法律法规对象有误。应适用特别法却适用了一般法;应适用上位法却适用了下位法。

三是形式表达有误。

这主要是由于案件合议人员的主观因素导致的，有以下两种情形：

1、人员构成错误。案件合议人员未达到3人以上，不符合《药品监督行政处罚程序规定》，形成的处理意见无法律效力。

2、合议记录书写错误。案件合议处理意见的叙述模糊，罚款金额计算不准确等。

自由裁量行政行为是指法律法规对行政行为的范围、条件、形式、程度和方法等未作详细、明确、具体的规定，行政执法主体可在法律法规规定的幅度范围内，或在符合立法精神、原则、目的的前提下，根据具体情况自行裁量所做出的行政行为。如《药品管理法》第七十五条规定：生产、销售劣药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款。适用该条款时执法人员就可以做出自由裁量行政行为。在自由裁量行政行为方面，案件合议过程中存在的问题主要表现在滥用职权方面。

一是滥用原则。

主要有两种情形：

1、在实体上违反授权目的。表现在一些合议人员为了个人或小团体利益，违背立法精神或原则，形成不正确的案件合议意见;

2、在条款上规避法律精神。表现在对于一些违法行为，法律法规和规章都没有规定相应的处罚标准，但有符合立法精神、原则、目的的查处条款，合议人员却做出了不予处罚的案件合议意见。

二是滥用程序。

主要表现在：

1、在程序上违反法律授权的目的。如没有合法理由，而将一些合议案件久拖不决，形成任意延迟或不作为的案件合议意见。

2、在程序上违反法律羁束规定。对无须合议的案件，只须适用简易程序的却适用一般程序;必须案件合议，应适用一般程序的却适用简易程序。

三是滥用处罚幅度。

有的案件合议人员不是根据违法事实，而是出于某种原因，随意形成扩大或缩小处罚幅度的合议意见。主要有：对不予以处罚的案件，经合议后形成从轻或从重处罚的合议意见;对应予以从重处罚或构成犯罪的案件，经合议后形成从轻、减轻或以罚代刑的合议意见。

湖北省食品药品监管局王慧萍

■案件合议时需注意什么

案件合议程序是药品监管执法案件查处过程中的重要环节，它既是对立案、现场检查、调查取证工作的归纳和总结，又是对案件的事实、性质、证据、办案程序、适用法律、法规或者规章的条、款、项、目是否得当，作进一步的核查、认定和把关。合议程序使用得是否得当，直接影响案件处罚结果的合理与公正。结合执法实践，笔者认为案件合议时药品监管部门应注意以下几点。

一、案件合议前的准备要充分

案件合议前，相关负责人应当检查合议会的时间、地点安排得是否得当;人员组成结构是否合理;出席合议的人员是否需要回避等。

二、案件承办人员陈述要清楚

案件承办人介绍案情必须清楚完整，包括现场检查情况、调查取证情况、当事人陈述申辩情况等方面。陈述要做到实细真。所谓实，是指案情语言表述要贴切，不可有夸大或缩小案件情节的字眼，语言不得模糊似是而非;现场检查及记录，调查取证笔录等现场感要强;各类证据要充分有力，案情陈述过程中不得含个人观点。所谓细，就是不能忽略整个案件调查的任何细节，特别是影响到案件从轻、减轻处罚或从重处罚的某些情节;不得粗制滥造，各类证据、证言不得脱节，不得有漏洞。所谓真，就是案件查处的各个环节之间要有逻辑性，前后过程合情合理，因果关系明显，违法事实与证据证言之间相互印证等;整个案件陈述要有条理，轻重要有层次。

三、合议组成人员的争议要有据

合议组成人员根据案件承办人陈述的违法事实，就案件的性质、情节、社会危害程度、证据、办理程序以及违反法律、法规或者规章的具体条、款、项、目，从不同角度发表自己的观点和看法，最终达成对案件定性的统一认识，使案件处理结果更加趋于合法、合理、公正。但是，在案件合议过程中，合议组成人员对自己所持观点、看法必须要有合理充分的依据。

四、合议总结要细致合理

在案件合议组成人员充分发表自己的看法和观点后，合议主持人对合议形成的意见进行归纳和总结。同时，根据《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条的规定，做好合议记录。如果当事人违反法律、法规或者规章两条以上规定时，依据承担责任的轻重，合议记录的处罚内容应从重到轻记录;如果当事人违反法律、法规或规章某一条规定但受数项处罚时，按罚则规定合议记录的处罚内容应由前向后记录。总之，案件主持人在总结和归纳阶段要做到总结细致合理，归纳条理清晰。