提到政府信息公开原则，耳熟能详的一句话是“以公开为原则，不公开为例外”。对此需说明两点：第一，所谓“以公开为原则，不公开为例外”是一个通俗的说法，不是法言法语。《条例》第5条的表述是：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。”第二，这一通俗的说法总体上是符合法律本意的，但需要作具体的辨别和界定。

一、政府信息可以分为两类——公共信息与个体信息。

所谓公共信息，是指行政机关依职权制作的，适用于不特定多数人的信息。《条例》第10、11、12条所列举的需主动公开的政府信息，除个别项目外，都属于公共信息。对公共信息，应当“以公开为原则，不公开为例外”。公共信息原则上都应主动公开，其不公开的例外情形有两类：一类是国家秘密;另一类是可能危害公共利益，如《条例》第8条所规定的“不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。

所谓个体信息，是指行政机关依职权制作或者获取的个人信息、企业信息，这类信息首先是个人的、企业的信息，这是第一性的，然后才是政府信息，这是第二性的。因这类个体信息往往属于或者可能涉及个人隐私或商业秘密，因此，行政机关对这类信息应该“以不公开为原则，公开为例外”。个体信息原则上不予公开，其公开的例外情形也是两类：一类是经权利人同意后，依申请公开。操作中需要明确的一个问题是：在征询权利人意见过程中，权利人逾期不予答复，是视为同意还是不同意?笔者认为，按照保护优先的理念，应当“以不公开为原则”，视为不同意公开。另一类是因公共利益的需要，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，即权衡的结果是公开所保护的公共利益大于不公开所保护的个人隐私或商业秘密的，可以决定主动公开。

二、关于个体信息，这里没有把企业之外的法人或者其他组织列入个体信息范畴。具体可以分为三种情形：

一种是和企业相似的具有商业秘密的经营性主体，如工商个体户、合伙制经济实体。在以往的立法和执法实践中，这类主体都是参照企业执行的，无需特别申明。

第二种是具有公益性质的法人或者其他组织，包括行政机关外的国家机关、事业单位、民办非企业单位、人民群众团体等，因其组织的公益性质，在国际上通行的做法，其信息也是以公开为原则的，而且应当属于主动公开的范围。

第三种是自治组织(如居委会、村委会)、自律组织(如行业协会、业主委员会等)，其依法承担公共管理职能所产生的信息，应当属于政府信息范畴，涉及不特定多数人的公共信息应当以公开为原则，涉及个体信息则以不公开为原则。