一、按主体税种的地位与方向推动个人所得税成长是经济、社会发展的需要

1．重塑政府与公民个人关系的需要

市场经济体制中，政府与个人是两个独立的经济主体，两者的关系是公共管理者与纳税人的关系。政府通过征税获得其行政的财力，提供公共产品，个人通过纳税享受政府提供的公共服务。每个享受公共产品的人都应向政府纳税，这是公民的义务，也是税负公平的基本原则：政府行政建立在公民个人纳税的基础之上，政府的钱是纳税人的钱。不存在脱离纳税人的政府，也不存在游离于政府之外的个人。每个有纳税能力的人都纳税，既是唤起公民监督政府的动力，也是施加给政府廉洁行政的压力，是民主行政的基础，是塑造市场经济体制下政府与个人新型关系的途径。

2．建立公共财政管理体制的需要

公共财政一方面包括为了公共目的，提供公共服务，满足公共需要，另一方面是从公众手中取得资金：从运行的角度看，这一过程必须公开透明，政府财政行为要接受公众监督。个人所得税最能满足这一要求，对于我国从“计划税”向“显性税”转轨的财政体制来说尤其重要。这能够唤起并确立政府和公众双方，也就是“纳税人意识”，一方面政府花钱要接。受监督，另一方面公众也会产生积极主动参与财政管理和监督的“冲动”。这是公共财政管理体制的最基本要求。

3．组织财政收人的需要

转轨以来财政入不敷出，债务日益沉重，当下之计是尽快提高财政收入能力。在税收构成中，关税的增长潜力在加入WTO以后会越来越小，农业税受农业劳动生产率的限制在相当长时间内不会有大的增加，国有企业所得税在国有企业走出困境之前难见起色，集体企业受到市场竞争及自身的局限发展也受到重重阻力，企业所得税增长幅度也不可能太大。现在课征不足的税种只有个人所得税。在国民收入分配主体分配格局中，个人收入占比重过高。根据1992－1996年的数据，居民、企业和政府三者在GNP初次分配格局中的所占比重平均为64．80：19．34：15．86，在最终分配格局中的所占比重平均为64．20：12．45：18．35，这表明征收个人所得税具有足够的潜力。目前，应该转换筹资机制，把它看作是个人所得税的应税税基，变向社会发债为向个人征税。这是解决财政困境的治本之计。因此，从增加财政收入能力的角度看，个人所得税应承担起组织财政收入的重任。

4．发挥税制调节功能的需要

目前我国的居民收入差距越来越大。它可能引起社会不稳定。事实上，收入的集中化与不平等正开始妨碍中国的社会和经济发展。在这个意义上，壮大个人所得税就不仅是长远需要，而且是一种迫切需要。我国以间接税为主体的税制本身不具备调节经济的功能，这与我国特有的经济结构有关。私人经济规模尽管已经不小，但质量不高；国有经济因产权原因，并非完全市场微观主体，它们都没有对调控政策作出迅速灵敏反应的能力。税制应及时作出制度安排发挥个人所得税调节功能。

5．适应收入形式多元化的需要

未来经济社会正在走向多元化、复杂化、模糊化，将导致收入分配形式的多元化、复杂化、模糊化，这对税制结构会产生重大影响。间接税的课征环节已经“无从下手”，也难以体现纳税能力；对纳税人及纳税所得的认定只有落实到自然人，只有个人所得税才能真正体现纳税能力，最终把握赋税公平。间接税结构将受到冲击，主体税种地位不可避免地受到动摇；直接税主体作用应得到强化。

6．参与全球化经济的需要

经济全球化使经济活动的国际化传递加快，一国的利率、汇率、税率等的变化很快影响其它国家经济运行。20世纪80年代以来的税制改革浪潮已表现得十分明显。各国税收制度、征管方法等在趋同，这对中国提高个人所得税地位应该是一个推动。

二、按主体税种的地位与方向推动个人所得税发展是可能的

1．经济持续发展

中国经济增长潜力很大，从现在开始应该有能力再维持20－30年的快速增长。到2020年之前这一段时期，GDP保持7．5％左右的增长速度是可能的，那么，2020年中国GDP总量将超过日本，居世界第2位，按购买力平价（PPP）计算，将接近于当时美国的水平。人均GDP可能达到按当时价格计算的5000美元，这一水平是1997年的世界平均水平，超过上中等收入国家人民生活质量2000年已在整体上达到小康水平，以后将进一步明显改善。

2．市场经济体制基本成熟

按照政府的战略规划，到2010年国民经济整体市场化程度将有显著提高，基本建立起比较完善的社会主义市场经济体制。再过20年，到2030年国民经济市场化程度达到比较发达市场经济国家的程度，经济社会全面转型，个人所得税的发展将获得良好的经济体制基础。

3．居民纳税意识普通提高

全民族教育水平、文化水平的提高为个人所得税的征收提供了良好的纳税人条件。信息经济日益发达，整个社会都包围在信息之中，纳税人接受信息变得十分方便，处在现代文明的熏陶之中，逐渐地培育现代税收意识。

4．税政能力增强

征管水平是一个逐步提高的过程。经过实践的积累，以及法制的完善，技术手段现代化，信息传递快捷准确，居民纳税意识提高等条件逐渐具备，政府征管的难度就日益减低，征管能力很快就不再成为个人所得税的制约条件，相反，会成为促进力量。

另外，个人所得税成为主体税种是一个动态演进过程。在这个过程中，税制必然要经历一段“双主体”结构，间接税逐渐下降，直接税主要是个人所得税逐步上升，最后后者超过前者。因此，静态地、抽象地讨论是不是建立“双主体税制结构”并无太大意义，应从动态的观点看，这是税制演化的一般规律。

三、走向目标：政府如何推动个人所得税向主体税种迈进

1．完善与硬化法律制度

个人所得税是在激烈的利益博弈中依赖法律的保障诞生、成长起来的，高层立法是最基础的工作。个人所得税的税收立法权不仅应坚持由全国人民代表大会拥有，而且其立法、修改要经过广泛的调查、听证，必须提供代表各方面利益的广大公民（纳税人）了解甚至参与论证的途径，增加立法的公开性、公正性、公平性，以在立法程序上保证税法能为大多数人接受，这是保证法律效力刚性的前提。个人所得税征管的核心就是严格执法，国际上普遍采取重法治税的措施是值得借鉴的。

严格执法的一个基本要求是在法律面前人人平等，“王子犯法，与民同罪。”这是妇孺皆知的道理，但真正实行之却难之又难。中国的个人所得税制度如果在执法上不能切实做到公正、公平，无论如何是发展不起来的。这是必须努力解决的问题，应该建立公正执法的机制，它与整个政治体制改革密不可分。

2．探索高效率的税制

理论和实践证明，个人所得税在其起初的不成熟阶段，是很难发挥调节功能的。个人所得税功能在实践中的演绎逻辑是：财政收人功能（税制的初始阶段）→调节收入分配差距功能（税制开始进入成熟阶段）→调控经济稳定（税制已经成熟）→各种功能相机协调。

（1）近期应将组织财政收入作为首要目标，实行“宽税基、低扣除、低税率、少优惠”，扩大征税能力，加快由分类课征向综合分类课征的过渡。这首先是解决目前财政困境需要，二是培养居民纳税意识的需要，三是适应国际税制改革趋势，四是支持全球化进程中的进一步对外开放。

（2）经过一段时间的“锻炼”，居民纳税意识、税政能力都将有显著提高；另一方面，经济快速增长，收入差距将会进一步扩大到必须加大力度控制的阶段，到那个时候应抓准契机调高税率级次边际效率，把调节收入不平等的目标提到首位。

（3）到市场经济体制运行基本进人正轨，不同所有制经济形式格局调整到较稳定的程度，微观主体对宏观调控信号反映灵敏，公共财政管理体制基本建成时，相机调整税率，税收功能重点放在调节经济稳定方面，个人所得税成为调控经济的一个主要工具。

3．建立以个人所得税为主体的个人收入分配调节体系

在收入的实现环节征收个人所得税，它是调节收入分配的最重要的形式，还发挥着稳定经济的作用：另一种形式是社会保险税，它是政府实施转移支付的主要资金来源，与转移支付联系起来发挥再分配作用。在个人收入的使用环节主要是设置特别消费税，它虽然是间接税，但以征税范围的选择性、税率税额的差异性及调控灵活性对调节个人收入分配进行一定的调节。比较起来，在收入形成环节对收入分配进行调节是首要的，个人所得税是市场经济发达国家普遍倚重的税种；社会保险税也十分重要，其收入数额占收入总额的比重在发达国家都是相当高的。其他环节开征的税收，则是对其个人所得税调节功能的一个补充，并与之构成一个分层设置、相辅相承的较为完善的调节体系。

4．努力培养全社会的纳税意识与自觉行为

公民纳税意识与自觉行为的培养是当务之急。我国目前个人所得税纳税人不能自觉纳税，除了利益原因外，与领导、“名人”的纳税行为是有直接关系的，因此，必须尽快建立起在纳税面前人人平等的社会环境，增加其透明度，消除人们在纳税上的心理误区，从而较快提高国民纳税意识与培养自觉行为。

5．重构适应市场经济体制的税务行政

重新确立税务行政新观念，税务行政是税务机关依法履行治税职责，即按法律依据组织税收收人，而不是按照计划任务组织收入。相应地，要把提高税收队伍的素质摆在十分重要的地位，要用制度选人、用制度管理人、用制度激励人。其次是税政措施。在储蓄实名制的基础上，应尽快建立起收入公开制度、财产登记制度、纳税身份证制度、双向申报纳税制度、金融税收司法协调护税制度等制度体系。最后，在技术手段上，税务部门应建立起网络化的电子计算机系统，主要是征管信息处理系统、交叉稽核系统，也包括严格控制现金流通，实现个人收入的银行结算。对税政实行计算机管理实现税收征管现代化。