按照李元副部长的有关指示，为配合国土资源部及相关业务司的工作，中国土地学会土地经济分会以征地价格如何评估为主题，于2002年7月24日召开讨论会，与会专家学者各抒己见，讨论热烈。现将会议形成的观点综述如下：

土地价格的性质

与会多数学者认为土地征用虽然具有强制性，但失地农民并非自愿改变原有的生活方式。新中国成立以来，我国强大的工业基础的建立离不开农民的奉献，既然我们已经认识到这一点，就应该给予农民充分的补偿。在市场经济条件下，土地资源配置要按照市场规律办事，征地补偿应按土地的市场价格确定，英、美等国征地补偿完全是按照市场价值确定的。

也有专家学者认为征地补偿不是市场价格，仅能体现补偿性。我国现阶段的征地不是市场行为，而是政府行为，因此征地补偿也就不是市场价格，而仅仅是一种补偿，但补偿标准应向市场价格靠近，否则，地就征不下来。对于土地征用，国际通行的做法是按原用途进行补偿，而不考虑转用后的用途，如德国的征地补偿包括两部分，一是补偿农民丧失土地权利的价格，二是农民财产损失的补偿，而没有用途转变的补偿。有的国家按征用前一年用途补偿，还有的甚至按征用前十年用途补偿。

二、征地价格的构成

从理论上讲，农地的征用价格包括三部分，一是农地的价格，二是青苗等地上附着物的价格，三是社会保障价格。农用地价格可采用《农用地估价规程》中的方法进行评估，青苗等地上附着物可根据各省(区、市)的规定进行补偿。社会保障价格如何评估是征地价格计算的难点。把土地增值以社会保障的形式分配给农民，社会保障按月提供，避免农民短期内将征地补偿款全部花光后，再来找政府要求补偿。这样，农民也被纳入到社会保障体系之中，解决了征地工作的后续问题。

也有专家认为，农地征用价格只包括农地价格和社会保障价格两部分，因为地上附着物的价值已在农地价格中体现。

三、农民与政府对征用后土地增值的搏弈

社会保障价格来源于农用地价格和转用后建设用地价格之间的差额，即土地征用后的增值部分。在征地补偿中，实际上已经给了农民一部分土地增值收益，因为单纯的农地价格不足以养活农民。农民认为增值部分是因为他献出了土地，所以要求分享;而政府籍于土地涨价归公的原理，认为土地增值收益应归全社会共有，土地增值收益也成了政府追求的目标;开发商更是以逐利为本，当然要获得最大的增值，因此，土地增值收益面临着农民、政府和开发商三者的搏弈。

农民与政府就土地增值搏弈的空间不宜太大。土地征用后，用途改变带来的增值幅度与征地的强度一致。征地按征后的不同用途可划分为不同的强弱等级，如省际间的高速公路征用的强度最大，转用后土地增值幅度最小，往往给农民的补偿也最低，但由于其公益性质，农民很理解国家建设的需要，虽然补偿很低，还是能交出土地;而对一些完全是盈利性质的房地产开发用地，土地征用后获得极高的利润，土地转用后增值最大，农民的补偿却相对很低，农民意见最大的就是这部分土地征用，农民要求分享土地转用后的增值收益。

各种类型的征用强度依次为：道路用地>水电工程用地>市政设施用地>公益事业用地>商住工用地，征地强度的变化是由强到弱，农地的增值由小变大，地价由折价逐渐恢复到原价。农民的社会保障价格如果完全按照土地转用后的增值分配，那么，被征做道路的农民得到的土地增值最少，甚至还要倒贴进去农用地的成本价格，而被征做房地产开发的农民得到的增值收益最大，这样就造成了农民间的不平等，而被征用前作为农地，是没有差别的。

为避免这种状况，应求出转用后土地增值的平均值，即区域内增值的平均价格，然后再对区域内的土地划分不同的区段，计算出不同区段的征用后的增值价格。那么：

征地价格=农用地价格+地上附着物价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值。

农民对土地增值的分割区间是0至100%。

有的学者认为，农地征用价格的公式是：

征地价格=农用地价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值。农民对土地增值分割的区间是：国家确定的最低社会保障标准至100%。

这样，就基本保证了农民间在土地增值的分享比例上的合理性。

有的学者提出，社会保障价格实际上是土地征用后用途改变发生的土地增值的反映，其实质是土地增值，而叫做社会保障价格在理论上显得不顺，建议换个名称来代表土地增值的分割值。

四、农村集体土地产权

明确界定集体土地的权利是解决征地问题的关键。征地中的很多问题都是由集体土地权利不明确引起的。应明确农民个人或者农户占集体土地产权的份额，如果不能解决农民和集体在土地产权中各占多大比例，即使征地价格很高，实现了按价征收，也仍然不能解决农民个人所得征地补偿很少的问题，货币化的土地同样也面临着农民个人与集体的分配比例问题。所以，必须从集体土地产权制度上、从法律上加以明确。

专家学者还就农民的土地发展权进行了讨论。我国目前没有土地发展权的概念，美国设有农地发展权，政府如果需征用土地，必须向农民购买土地的发展权，而农民若想将农用地转为非农用地，也需向政府购买土地的发展权，发展权是有价的。我国虽没有明确提出发展权的概念，但事实上是存在的，农民在征地过程中的讨价还价，实际上是农民拥有土地的优先发展权，目前的集体非农用地流转的试点，农民和农村集体经济组织获得了流转收益的绝大部分，实际上也是承认了农民的土地发展权。划拨土地入市后，原使用者有优先购买权，这也是发展权的体现。在发展权的基础上，农民对于圈外的国家征地，有保持集体土地产权的权利，只租不卖，国家只能通过租用土地解决建设所需。

五、关于征地的其他问题

征地的范围。有些专家学者强调要明确征地的范围。只有公共利益才能征地，应明确界定公共利益的范围。

征地上访问题。由征地引起的农民上访，多数是对征地补偿费用的分配有意见，认为集体经济组织对征地补偿费用的分配与使用不合理，农民个人得到的很少。当然，这并不意味着征地补偿标准没有问题。

农村集体集体建设用地流转。有学者认为，征地制度改革与农村建设用地流转是一个问题的两个方面，征地制度涉及的范围广，短期内在制度上有所突破不容易，而农村集体建设用地流转涉及的利益主体不多，制度成本较小，建议进行征地制度改革，从农村集体建设用地流转开始，这样比较容易推开。