国务院法制办就《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)向社会公开征求意见，已于2015年1月2日截止。征求意见稿中提出了一个有点出人意料的政策创意，即要把居住证制度推及所有设区的市。

什么是设区的市?设区的市是中国行政区划的一个专有名词，在宪法中也有提及，专指在市级之下还设有区级行政区划的城市。据民政部网站披露，中国的地级市共285个，不设区的地级市仅有3个，可见此次规定中可实行居住证制度的城市范围有多广。

据征求意见稿中的表述：公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。征求意见稿中还规定，有了居住证，就可以享受到免费接受义务教育、平等享有劳动就业权利、基本公共就业服务、依法参加社会保险、缴存、提取和使用住房公积金、基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务。

然而，说实在的，征求意见稿还是给人留下了很多迷惑不解的地方。以上所列举的9种服务，都是中华人民共和国公民的基本权利，难道没有居住证就无权享受吗?非常现实的是，假设一个外来人口，离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市工作与生活，按征求意见稿的规定，他在初来乍到的半年中是不能申领居住证的，那岂不是在这半年中他就处在一个任何基本权利都不受保护的权利真空状态了?如果说，以上的理解有错，没有居住证并不妨碍外来人口享有他们的基本权利，那他为什么又一定要申领居住证?如果说，有了居住证能够更好地享受权利，那又要问，为什么要人为地把一个城市中的人口划分等级，有户籍的自然是一等市民，没有户籍但有居住证的是二等市民，没有户籍也没有居住证的是三等市民(譬如新来乍到的流动人口)——这样做合适吗?

在中共十八届三中全会的决定中，关于人口管理和户籍制度改革的说法是这样的：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。城市居住证制度原来是特大城市为了控制人口规模在进行尝试，后来有些省会城市和计划单列市也跟着学样。虽然对此也有不同意见，但还勉强能理解。现在一下子推及所有设区的市，真的有此必要?这些市大多属于中等城市，相应的政策取向应该是有序放开。何况设区的市中，恐怕还有些根本就是小城市，那就属于全面放开的范畴了。

总而言之，城市居住证制度全面推向设区的市，究竟是开放还是封闭?这个政策创意意味着改革是在向前走还是向后退?也许，得好好考虑考虑才是。