一般而言，当以国有资产投资入股或折成股份时，国家就是股东；当法人认购股份时，该法人就是股东；当居民个人认购股份时，该个人就是股东。

1992年，在国家体改委和其他几个部门联合发布的几个股份制试点文件中，都规定了股份有限公司可以根据投资主体的不同，设置国家股、法人股、个人股和外资股，如国家国有资产管理局和国家体改委1992年联合发布的《股份制试点企业国有资产管理暂行规定》就如此规定；同时还规定，国有股股权有偿转让给非国有经济成份时，必须由国有资产管理部门审批或者由国有资产管理部门报请政府审批。其后，国家国有资产管理局进一步将国家股分为三部分：一是现有国有企业整体改组为股份制试点企业时，其净资产折成的股份；二是现阶段有权代表国家投资的政府部门向新设股份制试点企业投资形成的股份；三是经授权代表国家投资的投资公司、资产经营公司、经济实体性总公司等机构向新设股份制试点企业投资形成的股份。

国有资产管理局和国家体改委1994年联合发布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》进一步明确规定：国家股是指有权代表国家投资的政府部门或机构，以国有资产向公司（股份制试点企业）出资形成或依法定程序取得的股份（含现有已投入企业的国有资产折成的股份），并在公司股东名册上记名为该机构或部门持有的股份；国有法人股是指具有法人资格的国有企业、事业及其他单位，用国家依法授予其自主经营的国有资产，向独立于自己的公司（股份制试点企业）出资形成或依法定程序取得的股份，并在公司股东名册上记名为该国有企业或事业及其他单位持有的股份，国家股和国有法人股合称国有股。同时规定，要保证国家股或国有法人股的控股地位。绝对控股是指国有股持股比例高于50%；相对控股是指国有股持股比例高于30%低于50%，但因股权分散，国家对股份公司具有控制性影响。因此，在改革之初，国有股在公司资本中的比例过大，一般在70%左右，而且不能流通。直到2001年，上市公司中国家股比例还占46.2%，境内法人股（主要成分为国有法人股）占12.7%。

国家股和国有法人股的性质均属于国家所有，统称为国有资产股（简称国有股）。1994年，国有资产管理局和国家体改委联合发布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》提出，根据投资主体和产权管理主体的不同情况，国有股划分为国家股和国有法人股。区分国家股和国有法人股的目的在于明确所有权的具体管辖范围和管理体制，以便对国有股权进行有效管理，是国有股权管理的内部事务。对于公司本身以及证券交易和证券市场管理而言，国家股和国有法人股与其他股份具有同等的权利，国家股股东和国有法人股股东与公司其他性质或身份的股东一律平等。因而，国家股、国有法人股本身并不构成公司法意义上的类别股份。

国家股与国有法人股的区别主要有两点：一是持股单位不同。国家股的持股单位为有权代表国家投资的机构或部门，国有法人股的持股单位为向公司投资的国有法人单位。二是股权管理方式不同。首先，对两者的股利收入的管理不同：国家股的股利收入由国有资产管理部门监督收缴，依法纳入国有资产经营预算并根据国家有关规定安排使用；国有法人股股利由国有法人单位收取并依法使用。其次，对两者股权转让的管理不同，政府对国家股的转让审批更为严格。

应当指出，《公司法》第4条“公司中的国有资产属于国家”，模糊了国有资产所有权和国有股权利之间的差异。依据公司法人的基本原则，投资者的资产一旦投入公司，其资产就形成了公司财产的一部分，投资者就成为公司股东，股东就不能再独立直接占用和支配这部分实物财产，而转为对其出资或股份公司拥有股权，由股东出资所形成的公司财产属于公司所有。因此，公司财产中不能再分割出国有资产或非国有资产，否则公司财产独立无法实现，公司独立人格无从谈起，国家（国有出资人）对公司出资享有的是国有股权利。要使公司成为独立的市场主体，必须承认公司财产所有权。国家或者国有出资人享有的是包括受益权、表决权、剩余财产分配权等在内的股权，而不是直接对国有资产的所有权。否则，国家对公司的投资如果还属于所有权，国家对国有股还可以直接支配，那么从理论逻辑上说，我国的所有国有企业和国家持股的公司都应当属于关联企业，国有企业和具有国有股的公司就失去了法人独立地位，任何一家国有企业或具有国有股的公司出了问题负了债，都应当最终由国家承担责任，这将为国有企业改革和国有股管理带来一系列严重问题。