国务院作为承担极为繁重的行政领导工作的中央政府，它实施行政领导工作不仅需要制定行政法规，也需要借助行政措施、决定和命令。为此，宪法明确规定：国务院有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

行政法规和行政措施、决定、命令，都是国务院实现行政领导工作所不可缺少的，它们在目的、任务等方面是相同或相通的，它们也都是国务院部委制定行政规章的根据之一。但行政法规是行政法的组成部分，具有法的性质，而行政措施、决定和命令不是一种法的形式，不具有法的性质。与此相联，它们的产生和发布程序也有明显区别，行政法规要根据立法法确定的程序制定并由总理签署发布，而行政措施、决定和命令的产生并非一概要履行这些程序，它们通常通过国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。另外，行政法规与地方性法规的一种重要关系，表现在地方性法规不得与行政法规相抵触，而国务院行政措施、决定和命令与地方性法规不存在这种关系，地方性法规的制定和变动，需要注重与国务院行政措施、决定和命令尽可能协调，但不存在不得与其相抵触的问题。

正确处理行政法规与行政措施、决定和命令的关系，就要划清它们在表现形式上的界限。一般说，国务院发布的条例、规定、办法、实施细则应当视为行政法规，决定、通知、命令、指示和国务院办公厅公布的《国家行政机关公文处理办法》列举的政府公文形式中其他公文形式，可以视为行政措施、决定和命令的表现形式。

贯彻国务院关于企业职工养老保险制度改革决定的规定

广西壮族自治区人民政府

1991年6月26日，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（简称《决定》），这是关系到千百万职工切身利益的一件大事，是促进经济体制改革的重要步骤，对我国企业职工事业的进一步发展，将发挥重要作用，各地必须认真贯彻执行。

1986年以来，我区养老保险制度改革，以实行企业职工退休费用社会统筹为主要内容，不断取得进展。全民所有制企业退休费用统筹已在全部市、县实行，集体企业职工退休费用统筹已有多数市县推行。实践证明，退休费用统筹对缓解企业之间退休费用负担畸轻畸重的矛盾，保障退休职工的生活，为了贯彻国务院的《决定》，现结合我区实际情况，作如下规定：

一、积极稳妥地推进全民所有制企业职工退休费用全区统筹。全区统筹应逐步实施，分步到位。第一步要求1992年底前实行以地、市为单位的统筹，各地、市要精心组织，抓好落实；第二步由地方统筹过度到全区统筹。自治区劳动厅要认真搞好调查测算，提出方案，充分论证，争取早日实施。

为过度到全区统筹创造条件，各地、市、县从1992年起，按月将收缴的劳动合同制工人养老保险基金的50％，上缴自治区社会保险机构，作为自治区养老保险积累金和调剂金。1991年12月以前积累的和以后留在地、市、县的50％合同制工人养老保险基金，在没有实行全区统筹前，各地、市县不得和固定工养老保险基金合并调剂使用。

全民所有制企业，包括中央部属企业、自治区直属企业以及企业化管理的事业单位，除经国务院和自治区另有规定者外，都要参加当地统筹。

二、实行职工个人缴纳一定的基本养老保险费的制度，基本养老保险基金由国家、企业、个人共同负担。

职工个人缴纳一定费用，这是职工享受养老保险权益应尽的义务。职工个人缴纳的基本养老保险费是基本养老基金的一部分。从1991年11月1日起，职工个人按本人标准工资的3％缴纳，今后随着经济发展和职工工资调整逐步提高。具体办法，由自治区劳动厅制定和组织实施。

三、进一步推进集体企业职工退休费用统筹。劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作。集体企业职工退休费用统筹仍由市、县劳动部门组织实施。已由人民保险公司办理了的养老保险业务，可以维持现状不作变动。现在还没有参加社会养老保险的集体企业和新办的集体企业，其社会养老保险业务一律由劳动部门所属的社会保险机构经办。集体企业职工养老保险工作要逐步规范化，逐步统一管理。

劳动部门在推进这项工作中，要加强调查研究，总结经验，不搞“一刀切”。不一定照搬全民企业的办法，应结合集体企业实际，在统筹的范围、项目和待遇标准等方面作适当变通。可采取社会养老保险和企业补助养老保险相结合的办法。社会统筹养老保险的待遇标准，应保证退休职工最基本的生活，并考虑企业和职工的经济承受能力，由市、县确定；企业补助养老保险，由企业根据自身经济能力自主确定。企业补助养老保险加社会统筹养老保险不超过国家规定的退休职工待遇标准的，所需要费用在税前提取。超过国家规定待遇标准的所需用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。具体办法由各级劳动部门提请当地人民政府批准后实施。

四、基本养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部门积累的原则筹集。各地要建立全民所有制固定职工基本养老保险积累基金。积累率暂定按工资总额的2％提取。各地目前没在建立积累基金的，应尽快建立。积累基金的一部分可以购买国家债券。

五、加强养老保险基金的管理。基金实行专项储存，专款专用，未经自治区人民政府批准，任何单位和个人不得擅自动用。如有侵占、挪用、贪污养老保险基金的，要严从重处理：触犯刑律的，由司法机关追究法律责任，并要追究单位负责人的领导责任。

各级人民政府要成立养老保险基金委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。委员会由政府主管领导任主任，劳动、财政、计划、审计、银行、工会等部门的负责同志参加，办公室设在劳动部门，负责委员会的日常工作。各级养老保险基金委员会和办公室成立后，原有的“退休费用统筹管理委员会”及其办公室同时撤销。

六、加化养老保险基金的收缴，银行要做好配合工作，按企业工资顺序代为扣缴养老保险基金，免签收缴合同，并在基金的支付和存储中予以积极支持。劳动部门可采取必要的行政措施，继续做好《社会保险证》的签发和审核工作，确保基本养老保险基金的正常收缴。对逾期不缴的，每延期一日加收3的滞纳金，滞金并入基本养老保险基金。基本养老保险不得减免。处于停产、半停产暂无能力缴纳基本养老保险基金的企业，要通过申请，经当地养老保险基金委员会办公室批准后，办理缓交手续，到期连同利息一并补交。

承包、租赁企业的承包的租赁人，必须把按时足额缴纳基本养老保险基金纳入承包、租赁合同，保证职工的合法权益。原合同没有纳入的，必须补订入承包、租赁合同中。

七、逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，各地、市要抓紧调查研究，在有条件的全民所有制企业进行试点，取得经验后，再逐步推行。

八、外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者养老保险的具体办法，由自治区劳动厅提请自治区人民政府批准后实施。部分市、县已实行了上述人员养老保险的暂按各地办法执行，待自治区的办法下达后再逐步统一，不断完善。

九、社会保险管理机构应根据国家的政策规定，建立健全基金管理的各项制度。从1992年起，由社会保险机构编制养老保险基金和管理服务收支预决算，报当地人民政府在预算中作为表外科目专项反映。

十、加强养老保险制度改革的领导。养老保险制度改革是人大七届四次大会通过的我国国民经济和社会发展十年规划和八五计划纲要提出的经济体制改革内容之一，政策性强，涉及面广，各级人民政府必须切实加强领导，广泛宣传，各有关部门要密切配合。

劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利性的事业单位，经办养老保险的具体业务和退休职工的组织管理工作，并受养老保险基金委员会的委托，管理养老保险基金。随着养老保险事业的发展，社会保险机构的任务越来越繁重，为了保证业务工作的正常开展，社会保险机构要适当加强。

十一、各地在做好养老保险工作的基础上，可以有计划有步骤地实行企业职工医疗保险和工伤保险制度改革的试点，为全面改革社会保险制度摸索经验。

十二、本规定由自治区劳动厅负责解释。

《中华人民共和国宪法》第八十九条第一款作为最高国家行政机关，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。