如果国家之间无法或尚未就管辖划分问题达成协议，而且又都不肯作出管辖让步，那么在政府控制的管辖冲突出现的时候，就只能实行属地管辖优先的原则，即：当两个或两个以上的国家对同一国际经济交往的当事人的同一行为同时主张管辖权时，依属地原则行使管辖权的国家应优先行使管辖。

承认属地管辖优先，主要有两方面的理由：第一，一项行为通常对行为地产生的影响最大；第二，行为地所属国家对行为人的管辖通常最为有效。这里所说的行为地指的是行为发生地。当一项行为的结果地与发生地不一致时，应该是存在着两个或两个以上的行为结果地。因为一项行为对发生地总是有影响的，所以，行为发生地也总是行为结果地或结果地的一部分。如果以行为结果地作为属地管辖的标准，那么，某一行为结果地不一定是受该项行为影响最大的地域；该地域所属的国家也不一定能对该项行为或行为人行使最为有效的管辖。

属地管辖优先也许是各国所必须接受的现实。一个国家可以对他国的属人实行管辖，但却很难对他国的属地行使管辖。属地管辖应该是最初的管辖原则。领土是国家存在的物质基础，又是国家权力的行使空间。在国际交往不很发达的时候，国家管辖权的含义应该等同于一国在其疆域之内的最高权力。即使在今天，从各国的立法和司法实践我们也可以看出，属地管辖占据主要地位，而属人管辖则是辅助性的。一国对其位于国外的国民的控制同该国民所在国的控制比较起来只能是居于第二位的。所以，当政府控制方面的管辖冲突出现时，属地管辖优先是比较易于实现的，甚至不需要完整、严密的理论的支持。

属地管辖是什么

我国刑法第6条第1款规定：凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。这是我国刑法关于刑法空间效力的基本原则，它包括以下两项主要内容：

（一）中华人民共和国领域内的含义

所谓中华人民共和国领域内，是指我国国境以内的全部空间区域，具体包括：

（1）领陆，即国境线以内的陆地及其地下层，这是国家领土的最基本和最重要的部分；

（2）领水，即国家领陆以内和与陆地邻接的一定宽度的水域，包括内水、领海及其地下层。内水包括内河、内湖、内海以及同外国之间界水的一部分，通常以河流中心线或主航道中心线为界。领海即与海岸或内水相领接的一定范围的水域。包括海床和底土。根据我国政府1958年9月4日发表的声明，我国的领海宽度为12海里。

（3）领空，即领陆、领水的上空。

同时，根据国际条约和惯例，以下两部分属于我国领土的延伸，适用我国刑法：（1）我国的船舶、飞机或其他航空器。我国刑法第6条第2款规定：凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的，也适用本法。这里所说的船舶、航空器，既可以是民用的，也可以是军用的；既可以是航行途中的，也可以是处于停泊状态的；既可以是航行或停泊于我国领域内的，也可以是航行或停泊于我国领域外或公海及公海上空的。这些船舶或飞机，包括其他航空器，必须在我国登记注册，悬挂我国国旗、国徽或军徽等标志。（2）我国驻外使领馆。根据我国承认的《维也纳外交关系公约》的规定，各国驻外大使馆、领事馆不受驻在国的司法管辖而受本国的司法管辖。这些地方亦视同为我国领域，在其内发生的任何犯罪都适用我国刑法。

除此之外，根据犯罪行为与犯罪结果在时间或地点方面存在跨越国界等情况，我国刑法又进一步明确了属地管辖的具体标准。我国刑法第6条第3款规定：犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。这里包括三种情况：（1）犯罪行为与犯罪结果均发生在我国境内，这是通常的情况；（2）犯罪行为在我国领域内实施，但犯罪结果发生于国外。例如在我国境内邮寄装有炸药的包裹，在境外发生爆炸；（3）犯罪行为在国外实施，但犯罪结果发生在我国境内。例如在我国境外开枪，打死境内居民。根据刑法的规定，上述三种情况均适用我国刑法。

（二）法律有特别规定的含义

我国刑法第6条在确立属地管辖基本原则的同时，法律还对例外情况作了特别规定。这些特别规定主要是指：

1、刑法第11条规定享有外交特权和豁免权的外国人的刑事责任，通过外交途径解决。所谓外交特权和豁免权，是指根据国际公约，在国家间互惠的基础上，为保证驻在本国的外交代表机构及其工作人员正常执行职务而给予的一种特别权利和待遇。1961年在联合国主持下签订的《维也纳外交关系公约》，是关于外交特权和豁免权的基本法律文件，我国于1975年加入该公约，1986年9月5日通过了《中华人民共和国外交特权与豁免条例》，详细规定了外交特权与豁免权的具体内容，涉及刑事、民事、行政等诸方面。与刑事有关的规定主要包括：使馆馆舍不受侵犯，外交代表、外交信使人身不受侵犯，不受逮捕或者拘留，外交代表享有刑事管辖豁免权，非中国公民的外交代表的配偶及未成年子女，来中国访问的外国国家元首、政府首脑、外交部长及其他具有同等身份的官员等，也享有与外交代表相同的特权与豁免权。这些人都不受我国刑法管辖。但这里需要注意的是：（1）外交代表和非中国公民的与外交代表共同生活的配偶及未成年子女所享有的豁免权，可以由派遣国政府明确表示放弃。如果那样，将可以适用我国刑法。（2）享有外交特权和豁免权的有关人员承担着尊重我国法律、法规的义务，不得侵犯我国国家主权，违反我国法律。一旦发生违法犯罪现象，我们当然不能听之任之，而应通过外交途径加以解决，诸如要求派遣国召回，宣布其为不受欢迎的人，限期离境等。

2、刑法第90条规定：民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行。这是为了照顾少数民族的风俗习惯和文化传统，切实保证民族自治权的行使，巩固多民族国家的团结、稳定与发展。但在实施这一例外规定时，应注意以下几点：（1）少数民族地区对刑法效力的限制不同于外交特权和豁免权，它不是完全排斥刑法的适用，而仅仅是不适用其中的一部分，即与少数民族特殊的风俗习惯、宗教文化传统相关的部分，诸如情节轻微的械斗、聚众扰乱公共场所秩序等。这种变通或补充规定相对于刑法全文而言，只是一小部分。因此，从总体上看，刑法基本上还是适用于少数民族自治地方的。（2）免于适用刑法的部分必须有明确的法律依据，即由自治区或者省的国家权力机关制定变通或补充规定，并报请全国人民代表大会常务委员会批准，而不能由有关当事人、各级司法机关或行政机关随意解释，随意行事。（3）少数民族地区制定的变通或者补充规定不能与刑法的基本原则相冲突。

3、刑法施行后国家立法机关制定的特别刑法的规定，包括单行刑法和附属刑法。若出现新法与旧法对同一事项规定相矛盾，而新法又未明令废止旧法时，应当按照新法优于旧法的原则适用新法。

4．我国香港特别行政区和澳门特别行政区基本法作出的例外规定。由于政治历史的原因，我国刑法的效力还无法及于港澳地区，这属于对刑法属地管辖权的一种事实限制。1997年7月1日我国已恢复对香港行使主权，香港于同日成为中央人民政府直辖的一个特别行政区。但是，《香港特别行政区基本法》第2条规定：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这样，除了恢复对香港行使国家主权，统一管理外交与国防事务外，香港的政治、经济、法律制度保持不变，刑法对其没有适用的效力。这就构成了对刑法属地管辖权的又一特别法限制。澳门的情况与香港相同。台湾的政治状况及法律地位不同于香港、澳门，两岸统一的具体方式及进程还不能准确预测，但根据一国两制的基本构想，其未来的刑事立法仍然是独立的，因此，即使两岸统一，也不会适用《中华人民共和国刑法》，这也是排除刑法效力的又一特殊地区。上述情形，构成对我国刑法适用范围的事实上的限制。