关于国有土地租赁的适用范围，目前主要有三种观点，一是国有土地租赁只适用于使用者原已使用的存量划拨土地有偿使用，对于新申请使用的建设用地则应实行出让；另一种观点认为由于土地租赁的年租金量小，适应了一般企业的承受能力，因此，适用于收益或盈利水平较低的行业，而对于盈利水平较高的行业用地，则应实行出让；第三种观点认为，应对现有划拨土地全面征收年地租。其实对这三个观点进行分析，不难发现其结论均有偏颇之处。出让、国家出租和国家以土地使用权作价出资或入股都是国有土地有偿使用和有偿供地的方式，三种方式应当是并列和互补的，并且相互之间的权能、法律关系和取得权利的代价应当是协调和均衡的，因此，国家也可以出租方式向使用者提供建设用地，而不应仅局限于原行政划拨地的有偿使用，即使用者也可以向国家申请以租赁方式取得建设用地使用权，然后进行开发建设（租地造屋权）。对于第二个观点，既然地租是超额利益，则地租的高低就应与使用者的盈利水平无关，只要有偿使用方式之间的权能和利益是均衡的，那么对同一宗地而言，无论采用何种有偿使用方式，使用者在一定时期内交纳的年地租、出让金额或股息总额在理论上应当是相等的。实行国有土地租赁，尽管土地使用者需要一次性支付的地租量减少了，但由于每年均要交纳，其在一定时期内累计交纳的地租总额现值并不会少于也不应当少于出让土地使用者一次性支付的出让金，否则，就是对土地所有者权益的侵害和形成各土地使用者之间新的不平等竞争，二者的区别仅仅在于国有土地租赁是按年交付租金，出让是将未来若干年内应交纳的地租在使用土地前一次性预先支付，因此不应当以使用者的盈利水平高低作为判断是否采用国有土地租赁方式的标准。关于第三个观点，笔者认为，诚然《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法》规定除了国家机关用地、军事用地等四类用地可以划拨方式提供外，其他用地均应有偿使用，但也应当看到，我国实行无偿用地几十年，现有城市划拨用地绝大多数是在《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布前形成的，根据法律上“从旧从轻”的原则，现有划拨用地如果不发生改变，不应强行要求立即实行租赁，只有原划拨土地改变用途或转让后不再符合《划拨用地目录》的，才应根据情况选择出租或出让等适宜的土地有偿使用方式。

三种有偿使用方式中，国家以国有土地使用权作价出资或入股，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入企业，土地使用权由企业持有，国家按出资额的大小，每年分享利润或股息，这实际上要求国家参与企业经营，并根据企业经营情况取得土地收益，因此，对按照国家产业政策须由国家控股的关系国计民生和国民经济命脉的关键领域或基础性行业或大型骨干企业需要有偿使用土地的，可以采用此种方式；而出让和国家出租方式，应当是国有土地有偿使用的主要方式，一般依法应当以有偿方式供地的项目用地均可采用出让或国家出租方式，但二者的适用范围又略有不同。对于需要有偿使用的临时用地、已有利用方式与规划不一致或和预期公益用地有冲突的土地，一般不适宜采用年期较长的出让方式，而适宜采用按年（季度、月）出租方式，便于随时调整土地利用；对于商品房开发等一次性获取土地收益的用地，由于开发的目的是为了售卖，销售之后要面临成百上千的用户，从管理和收取租金的成本上考虑，一般不适宜以租赁方式提供土地。

综上所述，国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是对国有土地出让的发展和补充。各地在深化土地使用制度改革过程中，应在重点推行和完善国有土地出让的基础上，有计划、有步骤地推行国有土地租赁，不得人为缩小土地租赁范围，也不得擅自扩大土地租赁和有偿使用范围。对于使用者目前使用的划拨用地，依法可以划拨使用的仍应维持划拨，不实行有偿使用，也不实行土地租赁；对因改变土地用途或发生转让、场地出租、企业改制和土地用途改变后不再符合划拨用地目录的，可以实行租赁。对于使用者申请建设用地进行开发活动的，凡进行经营性房地产开发的必须实行出让，不实行国有土地租赁；进行非经营性开发活动依法应当有偿使用的，可采用国有土地租赁，也可采用法律规定的其他有偿使用方式。

四川省国有土地租赁办法

第一条为了盘活国有土地资产，规范国有土地租赁行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《四川省中华人民共和国土地管理法实施办法》，结合四川实际，制定本办法。

第二条本办法所称国有土地租赁，是指县级以上人民政府将国有土地在一定期限内出租给土地使用者，由土地使用者支付租赁金的行为。

第三条在本省行政区域内从事国有土地租赁活动，必须遵守本办法。

第四条县级以上人民政府授权所属国土资源行政主管部门按照土地登记管辖级次具体负责国有土地租赁工作。

上级人民政府及其国土资源行政主管部门应当采取措施，加强对下级人民政府及其国土资源行政主管部门的国有土地租赁工作的指导与监督。

第五条国有土地租赁必须符合城市规划和土地利用总体规划。

第六条公民、法人和其他组织可以通过租赁方式取得国有土地使用权，但从事房地产开发经营的除外。

通过租赁方式取得的国有土地使用权，不包括地下资源、埋藏物和市政公用设施。

第七条国有土地租赁可以采取协议方式。但商业、旅游、娱乐等经营性用地的租赁，必须采取招标、拍卖或者挂牌的方式。

采取招标、拍卖、挂牌方式租赁国有土地的，参照国有土地使用权出让招标、拍卖、挂牌的有关规定进行。

第八条县级以上国土资源行政主管部门应当会同规划、财政等部门提出国有土地租赁实施方案，报本级人民政府批准。

租赁国有土地应当按照自愿、有偿的原则签订国有土地租赁合同。国有土地租赁合同由县级以上国土资源行政主管部门（以下简称出租人）与土地使用者（以下简称承租人）依照本级人民政府批准的国有土地租赁实施方案签订。

国有土地租赁合同正式签订后，按照规定每季度逐级报省国土资源行政主管部门备案。

第九条国有土地租赁合同应当包括租赁宗地的位置、面积、用途、租赁期限、租赁金标准、缴款时间、缴款方式、违约责任等主要内容。具体格式由省国土资源行政主管部门规定。

第十条国有土地租赁期限不得超过法律、法规规定的出让同类用途国有土地使用权的最高期限，商业、旅游、娱乐等经营性用地的租赁期限应与建设投资规模相衔接。

第十一条以招标、拍卖、挂牌方式租赁国有土地的，租赁金按实际成交结果确定。以协议方式租赁国有土地的，租赁金由县级以上国土资源行政主管部门会同财政、物价行政主管部门根据当地基准地价，结合用地性质、租赁期限、地块区位等因素确定，报本级人民政府批准后执行。

第十二条出租人应当按照国有土地租赁合同约定的期限和条件交付土地。

承租人应当按照国有土地租赁合同约定的金额、期限和方式支付租赁金，并遵守国有土地租赁合同约定的其他义务。

第十三条承租人需要改变国有土地租赁合同约定的土地用途的，必须符合城市规划和土地利用总体规划的要求，经出租人同意，按照改变后的土地用途重新签订国有土地租赁合同。

第十四条在不改变国有土地租赁合同约定的权利与义务的前提下，承租人投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以后，经出租人同意，承租人可以转让租赁的国有土地使用权。国有土地使用权转让后，原承租人的权利与义务转移给新承租人，并重新向出租人登记。承租人可以将租赁的国有土地及其地上建筑物、构筑物、附着物按照国家有关规定转租。

承租人可以将租赁的国有土地连同地上建筑物、构筑物、附着物依法抵押。

第十五条国有土地租赁期限届满前，出租人不得擅自收回租赁的国有土地。因社会公共利益需要或者根据城市规划的调整变化必须提前收回的，须经出租人本级人民政府批准，并向社会公告。

租赁的国有土地被提前收回的，实施社会公共利益或者调整城市规划的人民政府应当根据承租人使用国有土地的期限和开发利用国有土地的实际情况予以适当补偿。

第十六条国有土地租赁期限届满前，承租人与出租人协商一致，可以停止租赁国有土地，解除国有土地租赁合同。

第十七条承租人需要续租国有土地的，应当在国有土地租赁期限届满6个月前向出租人提出申请。除因社会公共利益需要收回的外，出租人应当同意续租。经出租人同意并报本级人民政府批准续租的，应当重新确定租赁金，签订国有土地租赁合同。其中，商业、旅游、娱乐等经营性用地应重新采取招标、拍卖或者挂牌的方式确定承租人和租赁金；确需续租的，应按同等地段当时土地市场价格重新确定租赁金。

未按照规定申请续租或者续租申请未获批准的，出租人于国有土地租赁期限届满时无偿收回租赁的国有土地，地上建筑物、构筑物、附着物有使用价值的，可以按照残值予以适当补偿。

第十八条以划拨方式取得的国有土地改变或者部分改变用途，单位将土地或其地上建筑物、构筑物、附着物用于经营的，必须将该部份划拨土地依法改为出让或者租赁等有偿使

用方式。未选择出让方式的，应当补签国有土地租赁合同；拒绝补签的，由国土资源行政主管部门按照租赁同类用途国有土地的租赁金标准收取租赁金。

第十九条承租人应当按照国有土地租赁合同约定的标准、金额、期限或者本办法第十八条的规定缴纳租赁金。租赁金直接缴入财政，纳入预算管理。具体收缴管理办法，由省财政行政主管部门会同省国土资源行政主管部门制定。

第二十条出租人未按照国有土地租赁合同的约定向承租人交付土地的，应当承担违约责任。承租人可以解除国有土地租赁合同。

第二十一条承租人未按照国有土地租赁合同的约定或者本办法第十八条的规定缴纳租赁金的，出租人应当责令限期缴纳，逾期仍不缴纳的，每逾期1日加收3的滞纳金；逾期1年仍不缴纳的，出租人报经本级人民政府批准，可以采取强制措施或者解除国有土地租赁合同，收回租赁的或者划拨的国有土地。

第二十二条承租人违反本办法第十三条和第十四条第一款规定的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，出租人有权解除国有土地租赁合同，收回租赁的国有土地，并追究其违约责任。

第二十三条国土资源行政主管部门及其工作人员违反本办法规定，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的；或者经上级机关备案认为违反规定责令纠正而拒不纠正的，依法追究主要负责人和有关直接责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条本办法自2003年7月1日起施行。

2003年8月1日