——浅议商品房预售合同备案登记制度的立法缺陷

商品房预售制度在一定程度上弥补了房地产开发企业建设资金的不足，加速了全国各地城市化建设的进程。但在资本原始积累中，一些投机开发商除大玩空手套白狼外，还利用商品房预售合同备案登记的时间差进行一房二卖、一房多卖，套取银行贷款和购房客户房款，然后携款卷逃，导致一些开发项目成了“烂尾楼”，让国家和消费者蒙受巨大损失。商品房预售制度几乎成为众矢之的，央行曾一度建议取消商品房预售制度。但建设行政主管部门却表示商品房预售制度是《城市房地产管理法》规定的制度，近期不会取消。

其实，为了防范房地产开发商一房多卖，规范房地产开发经营行为，《城市房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营管理条例》、建设部《城市商品房预售管理办法》均规定了商品房预售合同备案登记制度，即“预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。”。法律、行政法规、部门规章均将商品房预售合同备案登记作为房地产开发商的义务，但是对开发商不按规定进行商品房预售合同备案登记的，《城市房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营管理条例》、建设部现行《城市商品房预售管理办法》却没有规定如何处罚。虽然1994年建设部《城市商品房预售管理办法》第十三条曾规定：“开发经营企业在预售商品房中有下列行为之一的，由房地产管理部门处以警告、责令停止预售、责令补办手续、吊销《商品房预售许可证》，并可处以罚款：（一）未按本办法办理《商品房预售许可证》的；（二）挪用商品房预售款项，不用于有关的工程建设的；（三）未按规定办理备案和登记手续的。”遗憾的是，建设部在2001年、2004年修订《城市商品房预售管理办法》时以置换的方式将该条规定内容全部删除了。

也许，根据1996年《行政处罚法》第十二条第一款“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”的规定，建设部的规章作为下位法不能“扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围”，否则视为下位法违反上位法，故建设部2001年修订1994年《城市商品房预售管理办法》时删除第十三条规定实属不得已为之的无奈之举。这在客观上纵容了不法开发商一房二卖、一房多卖的行为，可以任意损害消费者权益而不用承担任何行政责任。当违法成本趋零却获利无限的时候，开发商为了更多不当得利又何乐而不为呢？所以现实生活中，一房二卖、一房多卖纠纷大量涌向法院。最高人民法院针对这种情况，在2003年4月28日出台的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中作出了开发商一房二卖应承担不超过已付购房款一倍的惩罚性赔偿责任的规定。该规定对一房二卖、一房多卖行为起到一定的抑制作用。但是，对于没有实力、甚至携款卷逃的投机开发商，由于其执行能力欠缺，惩罚性赔偿对之也无能为力，消费者拿到的惩罚性赔偿判决书也不过是一纸空文。

笔者认为，商品房预售合同备案登记制度的立法缺陷，是导致开发商一房多卖的客观诱因。加强商品房预售合同备案登记管理是建设行政主管部门的主要职责之一，但是，没有处罚依据，建设行政主管部门如何加强管理呢？建议国家立即修订《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》，增加对房地产开发商不按规定进行商品房预售合同备案登记的处罚力度（除责令补办备案登记手续、并处巨额罚款外，有三次一房二卖不良记录的，取消从业资格），并允许购房人在签订合同后2年内向房地产部门申请备案登记，以弥补这一立法空白，规范房地产开发经营行为，保护消费者的合法权利，促进我国房地产业健康向前发展。

作者：梅廷聪

来源：中国法院网