1.制定统一的行政法规,提高立法层次

我国到2008年底已批准设立了54个各类海关特殊监管区域,应该有法律层次的立法。但是,目前只是列入了国务院行政法规的立法计划。关于立法,我们首先应对上世纪九十年代初以来有关各类海关特殊监管区域的立法进行比较,并在调查研究的基础上,对区域的名称、功能、设立的限制、设立条件、区域管理机构的称谓和权限、区域的特殊措施(优惠)、海关监管的权利和义务以及违法责任等加以归并和统一,以取代目前各类海关特殊监管区域的单独立法。尤其对原先单独立法中存在的功能、政策和海关监管模式重叠和各异的情况予以整合和统一。我认为,海关特殊监管区域应是多功能区域为好,可以发挥各功能的互补性,其综合效应也会相对高些。当然,这也必然给海关监管带来复杂性。好在海关已具有以往的经验,应该说不会有太大的困难。这项工作在我国改革开放进入新的历史时期显得尤为重要,也是我们进一步发挥海关特殊监管区域促进经济快速增长的法律制度保障。

2.对现有海关特殊监管区域进行整合

按照法治的原则,应该是先立法然后依法行政。但是,我国处于转型期,摸着石头过河的情况仍不失为有效的方法。因为,立法的滞后是当前较突出的矛盾,一定要坚持先有法再实践将会贻误时机,所以,在原则确定的情况下可以先干起来。按照以往的经验,海关特殊监管区域条例没有几年时间是出不了台的,但各类海关特殊监管区域的整合、归并刻不容缓。要在国务院的领导下,对54个海关特殊监管区域的设置地点;功能的整合、归并;优惠政策的调整和统一;海关监管模式的整合等按照先易后难、循序渐进的原则,提出初步意见,经国务院批准后付诸实施。在实施中要有过渡期,因为有可能涉及企业的经济利益。如设置地点要归并,可能涉及企业的迁移,这就不是小事,有过渡期还应有相应政策导向,企业自愿才行。经过几年过渡,形成布局合理,功能综合,运作和管理规范和统一的海关特殊监管区域格局,对推动我国融入经济全球化的进程,促进我国经济的发展有着积极的作用。

3.建立在风险分析基础上的海关契约化管理机制

海关特殊监管区域内企业的进出境货物实行比较宽松的备案制和保税制度,为防止不法企业滥用这些优惠从事违法走私,宜对企业实行风险分析基础上的契约化管理。即使是AA类和A类企业,海关也应与之签订协议,明确规定海关给予的通关便利和暂缓征税措施以及企业的守法和合法经营承诺,并且要明确规定双方不正确行使权力或不履行义务的违约责任。只有风险分析基础上的企业分类管理,对企业来说只会感到是海关管理的一种方式而已,如果在此基础上由海关和企业签订协议约定双方的权利义务,会让企业感觉双方地位的平等性和对自我行为进行约束,这对引导企业树立法治意识,养成在法律的范围内从事加工、物流、仓储等经济活动都有重要的意义,从而使海关特殊监管区域所实施的诸多优惠能更好地促进企业的发展,减少违法走私情事的发生,以实现国家设立海关特殊监管区域期待的目标。