“行政诉讼是法院对行政活动的监督，这种监督依当事人申请而进行，是当事人不服行政机关行为的一种救济手段。”行政审判的最初价值就是监督行政权行使，而行政审判司法建议的价值是根植于行政审判的价值。行政审判司法建议的正当性分析就是分析它的价值，监督行政权是其传统价值。随着社会经济的发展，传统的单一“控权论”逐渐被多重价值所代替，包括秩序、效率、公正、自由等等。自然，行政审判司法建议的价值追求也出现了“传统与现代”的结合，一是作为司法权监督行政权的需求;二是对当前多重价值追求回应而生的能动司法的内在需要。

(一)司法权监督行政权的创新

1、行政权必须受到司法权的监督

孟德斯鸠在《论法的精神》中言，“这是一个永恒的经验，任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到遇到限制时为止。”分权制衡是行政法治的内核，“西方宪政理论之下，司法权监督行政权是其权力配置的基本模式，权力相互制约和相互监督是法治的重要表现。”我国《行政诉讼法》第1条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”该条明确了我国行政诉讼的三重价值导向，即维护人民利益，保障行政机关依法行政，保证法院依法行使职权。但是不可回避的现实难题是仅仅依靠行政诉讼来监督行政权、推进行政机关依法行政是远远不够的，也难以实现期待的效果。

2、司法权对行政权监督“本土化”的需要

我们在移植国外的法律制度时总免不了探讨本土化的问题。因为法律移植的本体和受体不可能是完全一样的个体，必然存在各种“排斥反应”。笔者认为行政审判司法建议就是极具中国特色、也是行政法本土化的一个重要范本。

当前行政诉讼监督行政权有着较大的局限性，表现在因为法院财权依赖政府，无法真正摆脱政府的制约和影响，面对行政机关的“错误”不可能完全“铁面无私”。行政权的扩展与普通民众的矛盾一旦进入行政诉讼，应然的、规范的法律逻辑对法官而言往往让位于如何息事宁人，如何博弈各方利益，最好能做出皆大欢喜的裁量结果。对普通民众而言，行政诉讼繁冗的法律程序以及不尽如人意的诉讼效果无疑是耗时耗力，吃力不讨好，不如求助于政府的信访部门或者党政机关。最终的发展结果就是行政诉讼的日渐萎缩。如何改变这样的局面，让行政诉讼焕发青春?很多人认为通过提高行政审判的地位，通过法院人财物的独立来实现，但现实是难以企及的。所以笔者认为行政审判司法建议制度就是对当前状况作出的一个很好的“反应”成果。

(二)能动司法，参与社会管理创新的时代需求

法院作为构建和谐社会、维护社会稳定的一支重要力量，能动司法积极参与社会管理已成为一种共识。“司法能动主义的本意是指法院以实现实质正义为目标，当法院根据现实和个案情况形成的观点与那些立法、行政机关的法律政策冲突时，优先适用法院的观点，并以此影响立法和行政机关的决策。”而在行政审判中是否强调司法能动，取决于司法权对行政权的审查力度的把握。“当前的行政诉讼模式，用一位学者的话来描述就是‘政治中的司法’，法定主义的原则依赖于法院在各种力量博弈中的自我限缩，司法建议书集中反映了法院的角色分裂，一方面本着其司法裁判角色，需要对进入诉讼的各类行政行为进行审查得出具有权威的结论;一方面因为权威的弱化，本着其社会和谐维护者的使命，有必要以公文等弱于判决书的表现形式委婉地对行政机关具体行政行为提出各类司法建议。”当前“中国的行政诉讼注定了是一个多中心的司法图景，在这样的图景中行政审判组织的作为十分有限，如何在有限的空间里跳出优美的舞蹈，需要制度上的创新，如果说司法建议制度是其极具魅力的舞衣，那么司法能动主义就是其优美舞步的舞美设计。”当前的司法建议工作已经成为法院参与社会管理创新的重要方式，是“为大局服务、为人民司法”的重要任务。

行政审判司法建议作为行政审判权的一种延伸，通过裁判外的方式维护社会秩序，引导社会规则的形成，从而参与社会管理创新，是时代的需求和召唤。