市场经济运行中，失业无法避免。在我国，失业会日益加剧。新的世纪里，我国市场经济运行机制将日趋完善，社会保障改革进程将不断深入，既是社会“安全阀”，又是改革“减震器”的失业保险制度将走向何方？毫无疑问，失业保险制度的演变过程、面临的挑战均会影响失业保障制度未来的选择。但可以肯定的是，就业保障将是我国失业保险制度的发展取向。

一、建立就业保障是失业保险制度应对挑战的必然选择

1．就业压力带来的挑战。当前和今后一个时期，我国就业形势依然严峻。越来越大的供需差距、经济增长对就业的弹性逐渐降低都是不得不面对的客观现实。

从劳动力供给看，“十五”期间，新生劳动力每年达到1400万人，城镇登记注册的下岗失业人员截至2001年底已达到1250万人，同时农村剩余劳动力已有1．5亿人以上，“十五”期间每年还要新增加农村剩余劳动力500—600万人，劳动力供给将是一个数以亿计的庞大群体。而从劳动力需求看，劳动和社会保障部2001年发布的全国62个城市劳动力市场供求信息就已经显示，100个求职者只有75个就业岗位，供给已大于需求。2002年，各大城市的就业形势依然严峻，以北京市为例，劳动力市场供求比例大致为1．4：1，即100个求职者中仅有71个就业岗位，供求矛盾由此可见一斑。

中国已经加入WTO，将来各行各业会逐渐融入国际市场的竞争中去，这样一来，虽然在新兴产业、新兴正规部门和非正规部门会创造新的就业岗位，但传统正规部门会进一步减少，预示着劳动力市场的需求会进一步减少。

更为严重的是，一方面由于下岗职工在劳动力市场上的竞争力较弱，再就业率将会逐渐下降，失业大军将不断扩充；农村剩余劳动力的增多，每年的外出流量仍会大于返乡量，劳动力的供给将会不断增长。可见，劳动力供给与需求的矛盾将越来越尖锐。

2．下岗职工向失业并轨带来的挑战。到2003年底，所有下岗职工都要出中心，转换身份进入市场，寻求再就业，到那时，目前这种过渡性“双轨制”保护机制将告结束，企业排出的富余人员将依国际惯例，直接表现为裁员或失业，其保障也相应地由失业保险承担。下岗职工并人失业保险后，如果继续按照现行制度，失业保险将难以应付如此沉重的压力。可以通过预测下岗职工完全“并轨”后，即2004年失业保险基金的收支来看其影响。

失业保险金的收入在国家财政收入不大的情况下，主要是靠征收失业保险费得到的。失业保险金的年收入应该等于参加失业保险的人数乘以月缴费基数（并不等同于实际工资）乘以12，再乘以0．03（企业、员工缴费比例相加）。2001年，全国参加失业保险的人数为10355万人，比2000年减少54万人。全国失业保险基金收入187亿元，比上年增长16．8％。考虑到失业保险制度的强制性会逐渐增强，参加失业保险人数按1．2亿人计算，年缴费基数按7000元计算，这样，得到失业保险基金收入也就是252亿元。

再来计算失业保险基金的支出。2001年，用于保险失业人员基本生活费用支出88亿元，为保障下岗职工基本生活向国有企业再就业服务中心调剂资金45亿元，本年实现基金盈余54亿元，到2001年底，全国失业保险基金滚存结余226亿元。全年共有469万名失业人员享受到不同期限的失业保险待遇。到年底领取失业保险金人数为312万。在此基础上，可以算出每位失业人员在2001年内（每人的失业期限不同）得到的失业保险平均金额是2256元。假设2004年，领取失业保险金的人数为失业人员的一半，即1000万。由于下岗人员就业竞争力不强，在劳动力市场中处于弱势，其失业时间将长于正常失业人员，而且由于其庞大的人口基数，因此，失业保险金子均金额必将大幅度提高，而且由于经济的发展、人们生活水平的提高，失业保险待遇水平也将必然提高。因此，我们将2004年的失业保险平均领取金额定为3000元。那么，仅失业人员基本生活费一项就300亿元，已经超过当年收入了，更别指望失业保险支付就业指导、技能培训的费用了。

在上述保守的估计下，“并轨”尚且对失业保险带来如此的冲击，而管理成本提高、基金管理不善等现实问题的存在定会使失业保险形势更加严峻。

3．就业方式变化带来的挑战。在我国经济体制转轨过程中，由于经济改革，产业结构调整或重组，曾使大批职工失去工作岗位。目前中国已经加入WTO，由于经济全球化带来的竞争将更加激烈，加之人们生活理念、就业观念的变化、经济的全球化，所有这些定会带来就业方式的多样化，临时就业、弹性就业、劳务式工作将大量出现。而就业方式的多样化也符合我国当前和将来一段时间解决严重就业问题的政策选择。我国政府实施积极的促进就业的政策，千方百计扩大就业规模，实现灵活的就业形式：引导劳动者转变就业观念，采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式，提倡自主择业。因此，新的就业方式定会带来新的劳动力需求，必将为缓解就业压力提供可能，但不是必然。因此伴随着就业方式多样化产生的将是不规则的失业，是针对传统就业方式的传统的就业保险制度不能解决的，在将来，从事临时性工作、工作时间短的人会越来越多，由于没有达到最低缴费期限，没有资格享受社会保障权益的人会逐渐增多。如何适应新情况，是否覆盖？部分覆盖？全部覆盖？如果处理不好，将这些新型就业方式的从业人员完全排除在失业保险范围以外，或者完全覆盖，可能都会抑制就业方式的丰富和发展，使就业压力无法缓解。因此，这是失业保险制度面临的一个挑战。覆盖范围扩大与否应从就业保障的角度、促进再就业的角度出发。

4．国际上失业保险制度改革的主要方向和发展趋势也是在向提供就业保障转变。近些年来，各国在失业保险制度方面一个突出的改革方向就是变消极的生活保障为积极的促进再就业，以实现积极的就业保障。许多国家不仅工作重心逐步向这方面转移，而且在失业保险支出的分配上，也开始注重失业保险促进就业功能的发挥。如德国的失业保险基金支出中，除60％用于保险给付外，余下40％中的大部分被用于职业介绍、职业培训及其补贴、补助企业雇佣等促进就业的工作上。目前，英国和法国每年用于职业培训的经费分别为30亿英镑、170亿法郎。德国的失业保险部门也成了各级政府推行各级劳动就业政策的责任机构之一。美国政府进入20世纪90年代，也更加重视职业培训和失业人员再就业问题，克林顿执政时期就制定了《美国再就业法案》，主旨就是促进失业者得到他们所需的有效的、高质量的培训。可以看出，目前各国失业保险制度中促进就业的规定越来越多，失业保险越来越向就业保险靠拢。

综上所述，我国失业保险制度面临的最大的挑战是日趋严重的失业现象，因为就业形势严峻，“并轨”压力巨大、新的就业方式大量出现都将导致失业人数骤增和失业现象的复杂。而失业率每增加一个百分点，便意味着社会保险基金不仅丧失了1％的劳动者的缴费，而且必须为每一个新增的失业者提供失业保险金等。在这种时代背景下，唯有强化失业保险促进就业的功能，为失业人员提供就业保险，才能减缓失业保险制度的压力，才能迎接未来的挑战。

二、如何构建就业保障型失业保险制度

构建就业保障型失业保险制度，不可能一蹴而就，就是再远大的目标也要通过一个个切实可行的计划方案、一些实际有效的措施来实现。因此，构建就业保障型失业保险制度是一个逐步的、渐进的过程。

1．突出就业导向。失业保险是通过提高现金援助，为失业者赢得求职的缓冲时间，有时间寻找“适合”自己的工作，以此开展生产自救，帮助失业者重新就业。突出“就业导向”，是为了激励失业者尽快就业。可以采取以下措施：

（1）失业保险水平不宜高，避免“养懒汉”现象。做到这一点，要保持失业保险待遇水平与经济增长相适应，以避免出现西方福利国家中的“失业陷阱”。而且失业保险水平的提高也意味着失业保险费率的提高，会加重就业者和雇主的负担，使企业劳动力成本上升，市场竞争力减弱。

（2）拉大失业保险待遇，使失业保险待遇与领取时间挂钩，如随着领取时间的推移，失业保险金额度逐渐降低。失业期越短，当前给付额就越高。可以规定，失业三个月内可获较高水平的失业保险金，而失业超过三个月，则水平就低一些，逐月降低，直到降到一定基准。

（3）调整失业保险基金支出结构，加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入，为实现就业保障型的社会保险制度提供资金上的保证。

（4）抑制解雇，通过资助不景气而被迫缩小规模的企业，力争企业在不裁员或少裁员的情况下，内部消化过剩人员；资助一些条件差的企业，帮助其改善就业环境，减少解雇员工情况的发生；对企业为职工内部转岗培训所需设施提供长期低息贷款等方式抑制企业的解雇行为，从而减少失业，达到既减轻失业保险负担，又促进就业的目的。

（5）愿意从事比自己能力低下的简单工作可以获得工作补贴。

（6）提供就业岗位。我国政府的服务部门可以为失业人员提供一些就业岗位，如清洁环卫工作等，一方面促进再就业，另一方面降低人力成本。

（7）引导失业人员树立符合市场就业模式需求的就业价值观念，认识到“学习——就业——再学习——再就业”模式的重要性。

2．完善培训体系。一是劳动部门职业培训机构应建立起科学的、合理的、灵活的、与再就业和社会经济发展相适应的培训机制，建立健全职业技能开发的组织机构，采取多种办学方法和教学形式，全方位地组织失业职工进行提高素质的就业培训；二是劳动部门要增加对再就业培训工作的投入，加大技能开发投入的比重和培训与就业结合的密度，围绕当前经济形势和企业生产的发展目标，制定具体计划和长远规划；三是鼓励支持有条件的行业、单位、团体和个人兴办培训实体，挖掘各级培训机构的潜力，建立多种形式、多个渠道的培训网络；四是构建完善的培训网络，应着眼于新兴的行业和工种，根据社会的变化及发展需求随时调整培训内容，不断推出符合社会经济发展需要的就业培训。

3．建设就业信息网。为失业提供最快、最新、最全面的就业信息可以尽可能减少摩擦性失业，是构建失业保障型失业保险制度必不可少的一个环节。搭建一个高效的就业信息网，需要最大限度地运用科技进步的成果，如先进的电子信息技术等手段。随着劳动力市场的逐步完善，劳动者可以跨地区、跨行业流动，我国地区辽阔，为了在更大的范围内配置人力资源，促进失业人员再就业，运用先进的计算机技术建立遍布全国的就业信息网是必要的，为失业者提供最新、最全的就业信息，从而增加选择的机会，增加尽快再就业的可能性。

4．合理扩大适用范围。随着失业保险的社会化不断加强，适用对象也将会不断扩大，但在扩大适用范围时，应考虑合理性的问题，这也影响着失业保险制度能否提供真正的就业保障。从就业方式上讲，随着就业方式的多元化，从事非正规就业的人越来越多，应该从促进就业的角度尽可能涵盖多种新的就业方式，以适应新形势的需要。从企业的组织形态上讲，当失业保险制度实施中拖欠保险费的现象已不再是个别企业的行为时，除了采取相应的行政惩罚手段外，我们有必要反思一下制度的“合理性”，是不是违背了多数人的意愿？以小规模的私营企业来说，本身竞争力就不强，经营难度大，人员变动频繁，缴纳失业保险对于他们来说意味着更高的人力成本和更繁杂的手续，会进一步削弱他们的竞争力，为此，他们会尽可能地少雇佣员工。这实质上与就业形势严峻，政府鼓励失业人员采取灵活多样的就业方式的目的是背道而驰的。鉴于此，将来在考虑是否适用城市务工农民、农村剩余劳动力、国企隐性失业人员、新进入劳动年龄而找不到工作的失业者时，不能盲目地追求“扩大”，应该结合国家的产业政策、经济发展阶段等综合考虑，并非范围越大，实施效果就越好，应该考虑合理性的问题。