（案情）2007年3月5日，南通市某城管执法大队执法人员在巡查时发现，某广告公司在市区人民路沿线路灯杆上设置广告12处。经查，该广告公司未办理任何行政许可手续。执法人员随即发出限期整改通知书，要求该公司在规定的期限内申请办理相关许可手续或自行将广告拆除，该公司逾期未履行整改要求。整个案情并不复杂，可执法人员在准备实施行政处罚时，对法律法规的选择适用却有三种不同的意见：

第一种，认为应该适用《城市道路管理条例》。

第二种，认为应该适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》。

第三种，认为既可以适用《城市道路管理条例》，也可以适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，二者选其一。

经过讨论，城管部门最后采纳了第一种意见，适用《城市道路管理条例》。

（相关条款）《城市道路管理条例》（以下简称《道路条例》）第27条第6项明确指出：城市道路范围内禁示擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物。《道路条例》第42条规定：违反本条例第27条规定，由市政主管部门或者说其他有关部门责令限期改正，可以处20000元以下的罚款。《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《市容条例》）第17条第1款规定：户外广告应当统一规划，按照规定的要求和期限设置。《市容条例》第50条第5项又规定：设置户外广告不符合市容管理规定的，责令限期改正，逾期未改正的，可以处500元以上5000元以下的罚款。

（分析）在实行了相对集中行政处罚权制度后，由多部门多头执法的情况有了纠正，但是相对集中的仅仅是行政执法的主体。对于法律、法规发生交叉和冲突时，如何选择适用的问题并没有作出系统、明确的规定。因此对某一特定的违法行为，可能出现执法主体相同，但不同的执法人员适用的法律不同，处理结果也不同的现象。

原先城管部门基本上只有一部《城市市容和环境卫生管理条例》为执法依据。在实行相对集中行政处罚权制度后，有关执法依据涉及市容环卫、城市规划、城市绿化、城市道路管理、工商管理及公安交通管理等方面。在城市管理领域，当事人的一个违章行为同时触犯多个管理规定的情况比比皆是。此时对当事人的一个违法行为，依据不同的法律依据，可作出不同或类似的行政处罚。从表面上看，每一个单独的行政处罚都符合其合法成立的构成要件，但从整体而言，是执法行为的随意性、混乱性，使违法相对人无所适从，有损法律的尊严，严重影响了政府形象。这就需要我们在工作中根据法律精神做出恰当的选择。

以本案为例，未经批准在路灯杆上擅自设置广告，这既违反了《道路条例》，同时也违反《市容条例》。在未实行相对集中行政处罚权之前，市政部门和城管部门都可以依据各自的法律予以处罚（须注意：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚）。在实行相对集中行政处罚权之后，实施行政处罚的主体就只有城管部门一家，不存在选择。但在实施处罚时适用哪一部法律，则必然存在选择。如何准确选择，法律、法规中没有明确规定，这就需要我们从法律的精神和基本原则中去寻找答案。针对这起案件，我们应该根据特别法优于普通法的原则，适用《道路条例》。《道路条例》第27条是对在路灯杆上设置广告的特别规定，而《市容条例》第17条是对设置户外广告的普通规定。这样，如果当事人未经许可，擅自在桥梁、路灯设施上设置户外广告，在对其进行行政处罚时，根据这一原则，就应该适用《道路条例》，而不可适用《市容条例》。

从特别法优于普通法原则中，我们同样可以得出这样的结论：在同一部法中，特别条款优于普通条款。比如乱堆乱放和店外占道经营这两个违章行为，有很多相似之处，客观上都存在着门外占道堆放物品的现象。但最终适用哪一种案由，要根据违章的具体情节，运用特别条款优于普通条款的原则加以区分。根据《市容条例》第14条第1款的规定：乱堆乱放是指擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，根据《市容条例》第15条第2款的规定：店外占道经营是指超出门、窗进行店外占道经营。这两者之间既有联系又有区别，联系是门、窗外都堆放有物品，区别是堆放的物品用途不同。假设一水果店门外堆放苹果、甘蔗用来招揽顾客，就应定性为店外占道经营。如果一水果店门外堆放黄沙、石子用来维修房屋，就应定性为乱堆乱放。当然这并不是说水果店门外堆放有水果，就一律适用店外占道经营。

在未实行相对集中行政处罚权制度的情况下，各个行政执法主体分别根据各自的法律依据进行行政处罚，是完全符合法律规定的，法律选择适用问题并不突出。实行相对集中行政处罚权制度之后，不同法律法规规相互之间必然存在着交叉和冲突，如何准确地选择适用法律法规，对城管执法人员是一个考验，也是摆在城管人员面前的一个新课题。