行政诉讼举证责任的分配

举证责任的分配是举证责任制度中最核心的内容，包括举证责任主体与举证责任范围。举证责任主体是指在举证责任分配过程中对某项待证事实负有举证的主体，而举证责任范围是指在举证责任分配过程中主体要负责举证的事项界限。关于行政诉讼举证责任分配，学界有如下几种观点：

一是“谁主张-谁举证”原则，姜*安和刘*春两位教授就持此观点。行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性，而具体行政行为由行政机关作出，由行政机关承担证明具体行政行为合法性的责任，这就是“谁主张-谁举证”。

二是被告承担举证责任原则。高*伟教授认为，“根据《行政诉讼法》第32条的规定，对具体行政行为是否合法的举证责任由被告承担，原告不负举证责任。”

三是“被告承担主要举证责任，原告承担次要举证责任”原则。方*荣教授认为，“在行政诉讼中，对具体行政行为的合法性由被告承担举证责任;对于具体行政行为以外的问题，谁主张-谁举证。比如，原告在提起行政诉讼时，必须举证证明具体行政行为的存在。”这些都是原告与被告举证责任分配的学说规定。对于第三人与法院是否有举证责任，学界却很少有人研究。对举证责任主体认识的不同，也导致举证责任范围的确定也不一致。

我国现有举证责任分配制度的现状及存在问题

我国现有行政诉讼举证责任分配的法律规定主要源于“一法两释”，即1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)和2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)。可以说后两个司法解释对《行政诉讼法》的相关内容进行了补充规定，使行政诉讼举证责任分配的规定更有操作性，但实践中其仍存在一些问题。

(一)举证责任主体的不明确

1.被告承担举证责任在理论界与实务界已经形成了共识《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”还有《若干解释》第26条、《证据规定》第1条都明确了被告承担一定的举证责任。

2.对原告是否应承担举证责任规定不一

《行政诉讼法》没有明文规定原告是否应承担举证责任，《若干解释》在第27条明文规定原告承担“举证责任”，而《证据规定》仅规定了原告应“提供证据”，没使用“举证责任”一词。现有法律都没有明确“举证责任”的含义。2009年法商论丛第四卷

114对“举证责任”术语的理解不同也使得对“原告是否应承担举证责任”的认识不同。

3.对第三人的规定不明确

《行政诉讼法》中没有规定第三人承担举证责任或提供证据。仅在2002年的《证据规定》第2条、第7条中提及了第三人“提供证据”。此处“提供证据”是否是对第三人举证责任的规定没有定论。至于法院是否应承担举证责任，我们认为法院所为的取证是一种职权行为，而不是举证责任。“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”此点已为《行政诉讼法》第34条、《若干解释》第29条、《证据规定》第9条所明确规定。

(二)举证责任范围的模糊

1.对被告举证责任范围的笼统规定。

“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”，此点在“一法两释”中都得到了确认。该点所针对的是行政作为，但现有规定中都未区分依职权的行政作为与依申请的行政作为，只是笼统地规定了对被诉行政作为的合法性进行举证。对于行政不作为，《行政诉讼法》没有规定。《若干解释》第27条将行政不作为规定为原告要承担的举证责任;而《证据规定》第4条中规定了原告对行政不作为举证的例外情形，此点可以推定其是被告对某些行政不作为的举证情形。但是行政不作为也分为依职权的不作为与依申请的不作为，现有的规定对此区分也未予以重视。

2.原告的举证责任范围不明确。

《行政诉讼法》没有规定原告的举证责任。而《若干解释》第27条则明确原告承担特定事项的“举证责任”，明确使用了举证责任这一术语;其范围可以概括为三个：起诉条件、行政不作为、行政赔偿。但2002年的《证据规定》对原告则仅使用“提供证据”或“举证权利”，其范围为：起诉条件、部分行政不作为、行政赔偿。原告对起诉条件提供证据算不算举证责任目前也存在争议。行政不作为是不是都由原告进行举证也没有明确规定，现有的原告对行政不作为举证的法律规定是概括式的，概括式规定的方式会为实践中加重原告举证负担提供可能性。“举证责任”法律术语使用的变化、范围规定的不明确也使得我们难以搞清楚原告应对哪些承担举证责任。

3.第三人举证责任范围的立法空白。

《行政诉讼法》、《若干解释》中都没有规定第三人的举证责任。只是在《证据规定》第2条、第7条提及了第三人要“提供证据”，而对第三人举证责任的范围未予以规定。《证据规定》是把第三人与原告放在一起规定的，此点会让人误解：第三人在诉讼中相当于原告的地位。而第三人在诉讼中既可能相当于原告，也可能相当于被告。第三人提供证据是否就是举证责任也存在探讨余地。