［案情］

1991年10月，某市石油公司与自来水公司签订了《联营加油站合同书》一份，合同约定：由石油公司以现金、物资的方式投资，自来水公司以现有划拨的剩余空地及部分地面设施为投资共同组建一加油站，联营双方盈亏共担，联营期限为十年。而自来水公司作为出资的土地原是划拨用来建设自来水加压站的。1991年12月，经经委、规划等部门批准，加油站开始建设，工程竣工后实际用地面积为920．62㎡，经营期间，联营各方均未申请办理土地使用权变更手续。2001年9月，某市国土资源局以非法转让土地使用权为由，对石油公司和自来水公司下达了X土资监罚字［2001］4号土地违法案件行政处罚决定书，决定没收920．62㎡土地上的建筑物和其它设施以及非法所得，并按非法所得20％的标准处以罚款。在决定书末尾载明“……可以在接到本决定书之日起十五日内复议或起诉。”石油公司和自来水公司对此不服，向市政府申请复议，认为国土局认定的非法转让土地使用权是定性错误，且做出的处罚决定书在法律适用上有以下错误：一是该违法行为已过十周年，按照《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为二年内未被发现的不再给予行政处罚；二是违反了《行政处罚法》第九条第一款之规定，剥夺和限制了其申请复议的权利，因此请求复议机关撤销市国土局作出的行政处罚决定书。复议机关根据《行政复议法》第四条、第二十八条第一款第三项第三目之规定，决定撤销市国土局作出的处罚决定书，并要求其重新作出处理决定。

［评析］

“程序正义”的理念正逐渐受到广泛重视，并被纳入到“依法行政”的范畴中来，该案的处理就反映了这一点。在我国要改变土地用途必须依法办理土地使用权变更手续，原划拨给自来水公司的土地只能按批准的用途使用。此外，根据《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十三条规定，“转让划拨土地使用权的方式，包括出售、联建分成、土地入股分成，以地易物等。……联建分成是指划拨土地使用者一方提供土地使用权，另一方提供资金或物资进行建设，然后分享其成果获收益。……”两公司的联营加油站方式实属转让划拨土地使用权的行为，两公司擅自转让划拨土地使用权未依法办理土地转让手续，其行为还违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，属非法转让划拨土地使用权，因此国土局的定性是准确的。同时两公司的非法转让划拨土地使用权行为是从1991年10月16日开始，至2001年10月16日两公司在合同期限内一直未申请变更登记手续，因此其非法转让划拨土地使用权行为并未终止，而是处于连续状态。我国《行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因此国土局的处罚也没有超过行政处罚时效。复议机关之所以撤销该处罚决定是因为该行政行为违反了法定程序，从而导致行政处罚无效，因为国土局制发的行政处罚决定书规定申请人所享有的行政复议期限为十五日，违反了《行政复议法》第九条、第四十二条的规定。法律公正包括实体公正和程序公正，缺少其中任何一个都不是真正的公正，所以复议机关作出撤销该决定书的决定是正确的。

《中华人民共和国行政处罚法》（2021修正）：第四章　行政处罚的管辖和适用 第二十九条　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。