行政许可的概念与适用范围属于行政许可法的基础性问题，既具有重要的理论意义，又具备重要的实践价值。

本文阐释了广义上理解行政许可的概念及其法律特征，探讨了行政许可的适用范围，最后，根据有关解释、司法见解和行政法原理阐释五种不属于行政许可的主体及其行为，分析了四种部分属于行政许可的主体及其行为。

[关键词]行政许可概念适用

行政许可的概念及其适用既是行政许可法的重要理论问题，又具有重要的实践意义！关于行政许可的概念，行政法理论界存在着以下三种观点：

第一种狭义说认为，行政许可是具体行政行为的一种，指法定享有许可权的机关，根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。依此理解，只有许可机关颁发了许可证才称为行政许可，这是行政许可法第2条意义上的行政许可的概念。

第二种广义说认为，行政许可除包括狭义理解的前边部分外，指是否颁发许可证的活动都属于行政许可，因为相对人提交了申请，行政许可机关有可能许可而颁发了许可证，也有可能经过审查拒绝颁发而不予许可，不予许可也是行政许可的工作之一，行政许可法第38条第二款规定的行政机关依法作出不予许可的书面决定应当说明理由告诉我们：不予许可也是行政许可概念中的题中之意。

第三种最广义说认为，行政许可不仅指是否颁发许可证的环节，还包括颁发之后对被许可人实施许可行为的活动进行后续跟进与管理，即行政许可法第六章规定的监督检查的内容也属于行政许可法应予调整的内容。从某种意义上讲，这种理解是在第一种狭义说意义上理解的后续延伸，因为若为第二种广义说意义上的不予许可后也就不存在后续跟进和监督了！

在行政法学理论中一般以第二种理解，即广义说作为主流观点！

行政许可涉及的主要双方当事人，一方是行政机关或法定授权的组织，这两者可合称为行政主体；对方当事人为行政法理论上的行政相对人，立法表述为公民、法人或其他组织。相对人在行政许可制度的不同阶段又有不同的称谓，在申请阶段称为申请人；在申领许可证后称为被许可人。

对行政许可的概念可以作以下要素分析和理解：

第一，行政许可是一种具体行政行为。行政许可是一种针对特定的公民、法人或其他组织作出的行政行为，故而它是一种具体行政行为而非抽象行政行为，属于行政执法行为的范畴。

第二，行政许可是一种依申请的行政行为。行政许可是一种由行政相对人提出申请才能实施的具体行政行为，相对人的申请是行政许可行为作出的必经程序和条件，没有相对人的申请，行政机关就不能实施该行为。行政机关不能因相对人准备从事某种特定活动而主动颁发许可证。相对人的申请是颁发许可证的前提条件，但这并不等于行政许可是双方性质的法律行为。行政许可是行政机关基于法定职权而为的单方行为，申请并不意味着必然得到行政机关的认可。行政相对人提出申请，是其从事某种获益行为之前必须履行的法定义务。

第三，行政许可是一种要式行政行为。行政许可机关除应遵循一定的法定程序外，还应以正规的文书、格式、日期、印章等形式作出许可。行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照、资格证、资质证或者其他合格证书。行政许可不存在口头形式。行政许可作为要式行政行为主要有颁发许可证件、加贴标签、加盖印章三种形式。

第四，行政许可是一种需经过依法审查的行政行为，行政机关应当根据事前公布的标准和条件对申请人的申请进行审查，从而作出是否准予的决定。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，可能是给予或者不给予行政许可。行政机关接到行政许可申请之后，首先审查决定是否受理。属于本机关职责范围，材料齐全，符合法定形式的，予以受理。受理之后，根据法定条件和标准，按照法定程序进行审查，决定是否准予申请人的申请。审查应当公开、公平和公正，依照法定的权限、条件和程序，以保证行政许可的合法性。

第五，行政许可是一种授益性的（或赋权性）的行政行为。行政许可与行政处罚、行政强制等行政行为不同，后两者属于损益行政，对行政相对人的权益是一种剥夺和限制；前者属于授益行政，是赋予行政相对人某种权利和资格，准予其从事某种特定活动的行为。第2条中的特定活动应理解为对申请人有益的、非经许可不得为之的活动，对申请人来说，没有利益应该是不会主动申请的。

实践中，审批、特许、认可、核准和登记成为行政许可的别称。事实上，在国务院法制办起草的提交全国人大常委会的10章100条的行政许可法（草案）中也使用了上述名称，对后四种还各以一节规定了其特别程序。后经人大常委会审议认为，行政许可名称宜统一，若后四种名称的许可各以一节规定其程序立法资源也浪费过多，故而在行政许可法通过的文本中未再使用上述四个名称，但是，实践中这四个名称的许可又是客观存在的。从另一个角度讲，后四个别称也可称作行政许可的适用范围。以下分别予以阐述：

1.审批，行政实践中多以此表述行政许可，其外延范围宽于许可。前者是行政实践中对行政许可通俗的表述，后者是行政审批在法理上的称谓。行政审批的适用范围比行政许可范围要宽，从行政许可法第3条第二款的规定可以得出这一结论。一般而言，上级行政机关对下级机关工作请示的审批不属于行政许可，但上级机关根据行政许可法第35条的规定履行外部公共管理职能对就下级上报的审批就属于行政许可，如国家旅游局对省旅游局上报的申请开办国际旅行社的审批，则需按照行政许可法第35条的规定办理。

2.特许，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，如土地、无线电频点的使用权等。特许往往具有排他性。对于特许，除法律、行政法规另有规定外，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出许可决定。

3.认可，提供公众服务并直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，如执业医师、律师、注册会计师资格证书，建筑企业资质证书等。其一，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定，如报名参加国家统一司法考试，通过并取得资格证书即属于认可类许可。其二，赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。