国务院性质和地位：国务院即中央人民政府，是最高国家行政机关，是最高国家权力机关的执行机关。国务院是通过在全国范围内组织一系列的行政管理活动，执行全国人大及其常委会各项决议的最高国家行政机关。由此性质可见，国务院在全国行政机关系统中居最高地位。它统一领导地方各级人民政府的工作，统一领导和管理国务院各部委的工作。

国务院规范性文件应当明确的效力地位及途径

（一）国务院规范性文件需要明确的效力地位

随着我国行政法制建设的进程，为了对抽象行政行为的制定进行规范，1987年4月21日，国务院颁布了《行政法规制定程序暂行条例》，使行政法规制定的程序及条件更加严谨。1993年由国务院制定、2001年由国务院修定的《行政机关公文处理办法》，对行政机关制定公文、文件进行了规范。特别是2000年《中华人民共和国立法法》的颁布，对行政机关制定法律规范的层级权限及法律效力等级作出了更明确的规定，这无疑是行政法制建设的重大进步。但也不可否认，我国行政法制建设是一个历史过程，行政法律规范与行政管理规范仍然在行政管理的现实中发挥着重要的作用。而其之间的关系、层级效力以及如何衔接，也是行政法制建设需要进一步完善的重要方面。

国务院规范性文件除行政内部规则类型、技术性标准规范类型、社会发展政策指导类型、行政组织及人事调整类型外，对社会管理的具体事项以行政措施规范的类型大量存在，曾在学理界被称为法规性文件，国务院1997年也曾作出过某文件是经国务院批准发布的，具有行政法规的效力的答复。这类行政措施的规范，一般会涉及对社会不同利益的调整和对管理相对人权力义务的设定，必然与行政法律规范相联系，也会因其行政法定效力与行政法律效力的不同理解产生适用上的歧义，引起行政争议处理适用依据上的困惑。

在立法法实施后，国务院规范性文件至少有三种情况需要研究并明确其效力地位。

一是属于法律授权性质的。这类国务院规范性文件的发布主要是针对行政法律规范衔接过程中需要采取过渡性执行措施的。如国办27号文件的发布。是国务院实施水法与《水资源费征收办法》衔接的间隙过程中，为了执行需要，作出的临时性执行措施，尽管该规定是以国务院规范性文件形式发布的，但按照水法授权国务院制定《水资源费征收办法》的权限，该文件应当具有行政法规的法定效力。

二是属于法律补充性质的。这类国务院规范性文件多是针对行政法律实施具体操作的。如《国务关于院贯彻实施行政处罚法的通知》，该文件的发布主要是针对各级行政机关执行行政处罚法提出的具体要求。在该文件中，对规章设定行政处罚作出了罚款最高不得超过3万元额度的规定。尽管这种设定是以国务院规范性文件形式发布的，但具有法律效力的部门规章、地方规章，必须遵照执行。因此，这类国务院规范性文件，也应当具有行政法规的法定效力。

三是属于法律未规范但社会发展急需管理性质的。这类国务院规范性文件主要是针对社会发展中出现的新情况、新问题采取必要管理措施的。如《国务院办公厅关于加强进口汽车牌证管理的通知》，该文件就作出了海关、公安、工商行政管理部门查获的走私汽车和无进口证明的汽车一律没收，不得罚款放行的规定。如果这类性文件不具备行政法规的法定效力，汽车商品市场的秩序就难以维护。

综上所述，由于国务院的地位特殊，国务院规范性文件的法定效力应当依管理事项的具体情况，在合法行政的前提下，明确其具有行政法规的效力。

（二）明确国务院规范性文件效力地位的途径

国务院规范性文件在现实中与行政法律规范在适用依据上的歧异以及产生的后果，应当引起高度重视。

研究并明确国务院规范性文件法定效力的地位可以探索三种途径：一是应当由国务院根据国家性管理的具体情况，对具有行政措施规范内容的国务院规范性文件作出认定，明确具有行政法规的效力。二是应当由国务院根据立法法执行过程中发现的国务院规范性文件层级效力变化的新情况，报请全国人大就立法法的实际适用作出法律解释，明确国务院规范性文件在不与法律和行政法规相抵触的前提下具备的法定效力。三是由最高人民法院通过行政审判活动，直接作出确认国务院规范性文件法定效力的判例。

《中华人民共和国宪法》第八十五条中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。