PPP项目的发起方式有两种：一种是政府部门发起，另一种是社会资本发起。由政府部门发起的PPP项目是指政府部门提出需求，选择PPP合作伙伴，以此作为设计、建设、融资和运营全部或部分公共服务或基础设施的方法。社会资本发起的PPP项目是指由社会资本向政府部门提出建议，建议采用PPP的模式提供公共服务或基础设施。一旦政府部门采纳此建议，大部分的政府部门会为保护公共利益而对社会资本提出一定的要求。一旦社会资本的建议获得批准，社会资本也不是直接成为政府部门的合作伙伴，仍然要遵循竞争程序的要求，其他社会资本也同样有机会向政府部门提出PPP项目的执行方案。

因此，由于PPP项目的发起方式不同，政府部门采购社会资本合作伙伴的程序也有所不同。下面从政府部门发起PPP项目和社会资本发起PPP项目的两种方式来看政府部门采购社会资本合作伙伴的程序。

一、政府部门发起PPP项目的社会资本合作伙伴选择程序

从联合国国际贸易法律委员会2004年的《私人融资基础设施项目示范立法条文》的规定来看，政府部门选择社会资本合作伙伴的程序主要包括如下几个方面，这里主要介绍招标采购方式的程序。

1、投标人预选(或资格预审)程序

在该程序中，政府部门应审查社会资本是否具备相应的资质执行PPP项目。邀请社会资本参加预选程序的文件中应包括基础设施的基本描述、政府部门期待的融资安排、项目可能的支付方式、政府部门可提供的担保、PPP合同的主要条款、预选标准、社会资本可以组成财团投标、参与预选的投标人数量等信息。在社会资本组成财团投标的情况下，在预选阶段，政府部门应对社会资本财团整体的资质以及每个社会资本成员的资质进行双重审查，无论是财团还是成员都需要符合资质审查的要求;每个社会资本只能直接地或间接地参加一个财团，如果违反此规则，则该社会资本和整个财团都丧失参与投标的资格;在评估财团的资质时，政府部门应审查每个社会资本成员的能力，判断是否所有社会资本的联合资质能够满足PPP项目各个阶段的要求。

2、招标投标程序

招标文件中应包括PPP项目的详细说明，如政府部门安全问题和环境保护问题的要求;政府部门建议的合同条款，如哪些条款是不可协商的;评标的标准与要求;政府部门对投标者提供投标担保的要求。政府部门组成评标小组，对投标人的资质进行复审，对投标进行开标、评标。

3、最终协商程序

在通过招投标确定出中标人的排序名单后，政府部门按照名单上的排序与社会资本投标人进行最终协商，公私双方最终协商的内容不应包括通过招投标确定的合同条款，因为这些条款是不可协商的，双方仅能就其他合同问题进行协商，或对招投标确定的合同条款进行解释或说明。如果政府部门和中标名单中排名最高的投标人协商不成，政府部门会中止协商，给予该投标人一个合理的时间进行整理，提出他的最优的、最终的要约;如果政府部门仍不能接受该投标，那么政府部门与该投标人的最终协商结束，政府部门应按照中标名单顺位与下一位投标人进行协商，直到政府部门能够与某一投标者签订PPP合同，或政府部门拒绝了所有的投标。对于已经被政府部门拒绝的投标者，政府部门不得再次与其进行最终协商。在最终协商这一程序上，联合国国际贸易法律委员会2004年的《私人融资基础设施项目示范立法条文》与我国规定不一样，我国法律没有明确的最终协商程序的规定。

二、社会资本发起PPP项目的社会资本合作伙伴选择程序

上述程序主要适用于政府部门发起的PPP项目，对于社会资本发起的PPP项目不完全适用。根据联合国国际贸易法律委员会2004年的《私人融资基础设施项目示范立法条文》的规定，政府部门在接到社会资本提出的PPP项目建议之后，对该PPP项目建议进行初步审查，判定该项目是否具有潜在的公共利益;如果该PPP项目符合公共利益的需求，那么政府部门将邀请PPP项目的发起人提交更多的关于项目可行性的信息，以便政府部门对社会资本的资质以及项目的技术可行性和经济可行性进行适当的评估，判定项目是否可以按照政府部门可接受的方式顺利实施。

在接下的程序中，对于社会资本发起的PPP项目可以分为两种：一种是涉及社会资本知识产权、商业秘密或专有权利的PPP项目建议，另一种是不涉及社会资本知识产权、商业秘密或专有权利的PPP项目建议。对于前者，如果政府部门认为该PPP项目的顺利实施不需要使用发起人的知识产权、商业秘密或专有权利，或者认为发起人提出的概念和技术不是新的、或不是唯一的，那么政府部门可以按照由政府部门发起PPP项目的程序对该PPP项目实施招标。该社会资本发起人应被邀请参与项目的投标，考虑到发起人提出该PPP项目，政府部门可以在招标文件中表明以某种方式给予发起人一定的激励或类似的好处。

如果政府部门认为PPP项目的顺利实施需要使用发起人的知识产权、商业秘密或专有权利，那么政府部门则不能对该PPP项目采取招标程序，但是政府部门仍然可以采取具有比较因素的程序，政府部门可以对该PPP项目做一个基本的描述，向其他社会资本发出邀请，给予其他社会资本一个合理的时间向政府部门提出该PPP项目的执行建议。如果合理期间经过之后没有其他社会资本提出建议，那么政府部门可与项目发起人就该PPP项目进行协商，以发起人作为社会资本合作伙伴。如果有其他社会资本在合理期间内提出PPP执行建议，但是数量不多，政府部门可以与所有的提出建议的社会资本包括发起人，展开竞争性谈判，最终确定社会资本合作伙伴;如果提交PPP执行建议的社会资本较多，且均符合PPP项目的要求，政府部门应该采用招标程序确定最终的社会资本合作伙伴，在招标的过程中应以某种方式给予发起人一定的激励或类似的好处。

(原文标题：政府采购社会资本合作伙伴的程序——以PPP项目的发起方式为视角)