1月11日，财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，首次对地方债限额做出系统安排。

根据《意见》，地方债总限额由国务院根据宏观经济形势确定，报全国人大批准。但在年中，国务院可根据经济形势，适当增加或削减新增债务额度——预算执行中，债务额度的调整，需由国务院提请全国人大常委会审批。

至于存量债务，《意见》指出，非政府债券的存量债务，通过三年左右过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。但有地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，三年置换所有的债务有一定难度。

上述负责人进一步表示，2016年存量债券置换额度上，更多主导权交给省级财政部门——由省财政自主上报年度置换额度，再经财政部审批。

存量债务中的或有债务，也有更详细的安排。《意见》指出，部分或有债务确需转化为政府债务的，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务。

限额与债务风险挂钩

新预算法明确指出，对地方政府债务余额实行限额管理。

根据《意见》，年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

近年来，我国财政收入迈入中低速增长的新常态，2015年年中甚至有六个省份出现财政收入负增长。财政收入负增长，部分省份基层财政运行困难，经济下行压力大的背景下，政府适当的逆周期调控缺乏手段，曾有专家建议年中可考虑适度扩大财政赤字规模。

《意见》规定，债务总额由人大确定。各省债务限额，由财政部根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。

市县级政府债务限额，根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县级政府。

根据债务风险，调配新增债券额度在2015年中已经有所体现。在大部分省份已经公布的2015年地方债务限额中，其中债务存量较高的省份，2015年新分配的债券额度较少；债务风险较低的省份，分配到的新增债券额度较多。

如2014年存量债务已经高达9000亿元的贵州，2015年新增债券额度为56亿元；同样债务风险较高的辽宁，2014年存量债务为9053亿元，2015年新分配债券额度为85亿元。另一面，如甘肃，2014年底存量债务约为1400亿元，2015年新增债券额度达到314亿元。

部分债务将提前置换

《意见》提出三年左右置换除债券之外的存量债务。但是三年时间，究竟是否包括已经置换了3.2万亿存量债务的2015年，存在争议。

民生证券固收团队认为，三年过渡期债务置换完成，意味着2016、2017年两年置换规模将达到10.6万亿，年均置换额度可达到5.3万亿。

中金公司指出，2015年底，16万亿地方政府债务还有11.2万亿需要置换为债券，如果未来三年置换完，年均将置换3.7万亿。

据全国人大预工委2015年底发布的报告，从债务期限看，2015年到期3.1万亿元，占20%；2016年到期2.8万亿元，占18%；2017年到期2.4万亿元，占16%；2018年及以后年度到期6.2万亿元，占40%；以前年度逾期债务0.9万亿，占6%。

2016年仅有2.8万亿的到期债务，无论是置换3.7万亿，还是5.3万亿，都意味着部分债务将被提前置换。

用低利率的债券，来置换利率较高的贷款、信托等存量债务，债权人是否愿意呢？

上述地方财政相关负责人对21世纪经济报道记者表示，三年置换有一定难度，银行等债权人可能不大乐意，另外置换额度太大，市场是否能承受也是个问题。其所在省2016年置换额度会增加，但主要以2016年到期债务为主。

有券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示，高利率的非标债务到期时间集中在这两年，能做到以置换为主；银行贷款等存量债务，可以通过定向置换的方式。

民生证券固收团队认为，为了配合置换，央行、银监会等将配合定向承销发行等工作，后续两年置换比例将比2015年的25%有明显提升。

中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示，市场上对定向置换的理解，多认为是一种行政手段，以低利率的债券来置换高利率的贷款，银行的利益会受损。在经济形势吃紧，政府支出压力较大的背景下，进行定向置换能理解，但市场接受程度有多大，还要多方协调。

妥善处理或有债务

除了一类存量债务，意见对二三类或有债务也有安排。在评估地方债务风险中，或有债务代偿率被列入其中。

经全国人大常委会批准，2014年底地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿，政府或有债务余额为8.6万亿。这8.6万亿或有债务，多大程度会传染到政府债务，还是个未知数。

《意见》指出，对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，一些国有企业为地方政府潜在的救助对象，如果出现资不抵债，政府可能要承担一定的救助责任。

温来成表示，一些医院或高校债务率很高，偿债困难，部分可能最终也会由财政承担。

赵全厚进一步表示，经人大预工委调研显示2016年到期债务为2.8万亿，这个2.8万亿是否能覆盖完全，或有债务在经济下行背景下，会多大程度感染到政府债务，也会使得2016年置换债券的额度存在不确定性。

不过，《意见》强调地方举债需严格控制在限额范围内。据21世纪经济报道记者了解，各地或多或少存在本应纳入政府债务口径、实际却未纳入的债务。

如何守住限额，还需各地出招化解存量债务。《意见》指出，地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，要优先用于解决上述或有债务代偿或转化问题。