刑事公诉权与其他性质的公益诉权，虽然在保护的法律关系上存有差别，但是从诉讼法的诉权角度讲，它们之间没有什么本质区别，公诉权属于法律监督权范畴、具有法律监督权的性质，这样的关系同样可以适用于行政公益诉权，这不存在理论上的障碍。

《法学研究》2006年第6期发表了章志远副教授撰写的笔谈《行政公益诉讼中的两大认识误区》(以下简称章文)。章文认为，误区之二：检察机关最不适宜作为原告提起行政公益诉讼。在现行政治体制之下，人民检察院是最不适宜提起行政公益诉讼的主体，章文同时提出三条理由作为支持。理由一认为，诉权属于政府行政权，我国检察机关与行政机关相互独立，西方检察机关代表政府提起公益诉讼的做法在我国难以推行。理由二认为，检察机关提起行政公益诉讼就取得了原告与法律监督者的双重身份，要承担起诉与法律监督两种截然不同的诉讼职能，必然导致自身的角色冲突。理由三认为，法律监督是一种单向的、具有某种强制力的行为，监督者往往站在一种比较超脱的立场对被监督者的违法行为进行检查督促。检察机关提起行政公益诉讼不仅会造成检察监督权的膨胀，进而破坏既有国家权力配置格局，而且还会对法院产生无形压力，最终导致司法判决公正性的缺失。

笔者认为章文的上述观点值得商榷，章文之所以得出检察机关不宜作为行政公益诉讼原告的结论，是因为章文对我国检察机关法律监督权的含义、法律监督权与诉权关系的认识上存在偏颇。下面笔者就以上两问题展开分析。

一、法律监督权的含义

要谈法律监督权，首先要明确一下监督的含义，监督的字面含义是严密重视并督促，它是一个具有广泛含义的词汇，现实中存在各种含义不同的监督。监督最主要的分类是依据监督者与被监督者关系划分的，主要是：上级对下级的监督，同级主体之间的监督。前者监督者凌驾于被监督者之上，是具有管理功能的监督，它包含上级主体对下级主体不当行为进行实体纠正、处分的权力;后者监督者与被监督者为平等主体，这种监督不具有管理功能与实体处分的权力，只是检查、督促有关机关及人员自行纠正违法行为，它通过不同主体之间权力的制约达到监督的目的。章文认为监督者必须居高临下凌驾于被监督者之上的观点，是把监督中上级对下级监督的类型作了绝对化理解，在理论上是片面的。

相对于监督具有的多重含义，法律监督则大为不同。在我国宪法中大量出现了监督一词，每次含义都不尽相同，但是法律监督一词只出现了一次，是出现于第一百二十九条对于检察机关宪法地位的规定上，这说明法律监督是一个专门的法律术语，有其法定含义。结合宪法和检察院组织法的规定精神，法律监督是检察机关运用国家权力，依照法定程序，检查、督促和纠正法律实施过程中严重违法行为，以维护国家法制的统一和法律正确实施的一项专门工作。作为一种权力，它的权力主体只是检察机关，具有唯一性;作为一种权力，它是一种程序性、事后救济性的权力。从本质上讲，法律监督权是一种提请追诉和督促纠正的权力，是平等主体之间的监督，它只要求被监督者必须重视监督者的意见，由被监督者自己决定是否予以纠正，是具有权力制约职能的监督，不具有实体处分和惩戒的权力，所以它不可能妨碍其他国家权力的有效行使。在目前司法实践中，检察机关的法律监督权并没有对其他国家权力尤其是法院的权力造成阻碍，这足以证明法律监督权的上述性质特点。

二、法律监督权与公益诉权的关系

公益诉权按照性质来分，不仅包括民事、行政两种，还包括检察机关的刑事公诉权，公诉权是通过刑事诉讼关系来维护公共利益的诉权。由于我国民事与行政公益诉讼制度还处在整体缺失的状态，有制度建设的公益诉权只是检察机关的公诉权。而在目前法律框架下，要探讨公益诉权与法律监督权的关系，只能以公诉权作为分析对象，这样才有实际意义。

公诉权是检察机关代表国家提起诉讼，要求法院予以审判，使国家刑罚权得以实现、公共利益得以维护的权力，公诉权从本质讲是法律监督权，是检察机关实施法律监督的最基本手段。之所以这样讲，是因为指控犯罪是公诉权的基本功能，而犯罪是严重违反法律实施的行为，代表国家指控犯罪就是维护法律的统一正确实施，也就是法律监督。另外，检察机关通过公诉权在刑事诉讼中既监督侦查机关侦查权的行使，也监督法院审判权的行使，在国家追究犯罪活动中发挥着承上启下的关键作用。检察官作为国家利益、公共利益的代表，要求它既要代表国家指控犯罪，又要履行保护人权，维护司法公正的职责。这要求检察官对于诉讼中的违法行为，包括侵害被告人合法权益的行为必须予以纠正，检察官不是、也不应当是片面追求打击犯罪的追诉狂，而应是客观公正的法的守护者。公诉权对于审判权确有制约作用，这对于防止法官的滥权具有重要意义。公诉权的法律监督性质，是同级机关之间的监督，是刑事诉讼程序内的监督，检察机关不处于居高临下的位置，它只具有程序权力而没有实体的处分权，不会破坏刑事诉讼基本的诉讼结构损害审判权威。经过以上分析，可以看到公诉权作为法律监督权的体现，能够保障司法的公正，维护法院裁判的权威。

刑事公诉权与其他性质的公益诉权，虽然在保护的法律关系上存有差别，但是从诉讼法的诉权角度讲，它们之间没有什么本质区别，公诉权属于法律监督权范畴、具有法律监督权的性质，这样的关系同样可以适用于民事与行政公益诉权，这不存在理论上的障碍。

三、章文存在的问题

经过上述分析后，章文的问题也就显而易见了。章文理由一的问题在于没有对诉权的性质作出正确理解，认为公益诉权属于政府的行政权。公益诉权属行政权，这在西方国家也许是这样，而在我国宪法体制下，公益诉权并不属于行政权而属于司法权，或者更准确的说是法律监督权，该权力是由作为法律监督机关的检察机关行使。如果按照章文的逻辑，我国的刑事公诉权也应属于行政权由政府来行使。章文理由二的问题在于对法律监督权的含义存在认识上的误区，认为法律监督者与原告的身份是矛盾的。我国检察机关作为法律监督者，同样拥有代表国家的原告身份，二者是包含的关系并不矛盾，具体理由前面已经论述。章文理由三的问题在于对法律监督权与监督的理解上存在误区，认为法律监督是上下级之间的监督，会损害法院的审判权。这是没有认识到法律监督权是同级主体之间而非上级对下级之间的监督，它只是一种程序上制约性的权力，不是实体处分权，不会损害法院的审判权。如果事实真像章文认识的那样，那么法院的刑事审判权早已让检察机关的公诉权损害得一塌糊涂了，而事实显非如此。

综合以上三点，可以得出以下结论：我国检察机关的法律监督权包含行政公益诉权，检察机关是行政公益诉讼的适格原告，法律监督者与行政公益诉讼原告身份之间是不存在矛盾的