第一、告知，听取陈述、申辩

这个主要是保证被处罚人的知情权、陈述权、申辩权。执法人员在作出处罚决定前，一般会书面告知被处罚人行政处罚的事实、理由和依据。被处罚人有权陈述、申辩，如果执法人员拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。

第二，听证

听证是指行政机关实施行政处罚过程中，在作出决定前，由非本案调查人员主持，听取调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议与法律依据，并听取当事人的陈述、举证、质证和申辩及意见的程序活动。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

一、用规划前的航拍图定性违建合法吗

违法建筑包括：

(一)占用已规划为公共场所、公共设施用地或公共绿化用地的建筑；

(二)不按批准的设计图纸施工的建筑；

(三)擅自改建、加建的建筑；

(四)农村经济组织的非农建设用地或村民自用宅基地非法转让兴建的建筑；特区内城市化的居民委员会或股份合作公司的非农业用地非法转让兴建的建筑；

(五)农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地违反城市规划或超过市政府规定标准的建筑；

(六)擅自改变工业厂房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；

(七)逾期未拆除的临时建筑；

(八)违反法律、法规有关规定的其他建筑。

目前，有些地方“红头文件”规定，航拍图上有的，房屋就算合法，没有的就是违法建筑。拆迁律师认为，这样的规定和做法是错误的，不具有合法性。

将房屋认定为违法建筑并限期拆除的行为属于行政处罚行为，根据《行政处罚法》第三条规定，行政机关实施行政处罚的依据是“法律、法规或者规章”，即便是其中位阶最低的规章也应当依据《立法法》第七十三条之规定，由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定。不过此类“红头文件”几乎都是由地方政府的某个部门或行政机关制定的，他们没有相应立法权。所以，这些红头文件充其量就是地方土政策，是不能作为执法依据的。

如果地方政府或行政机关真的依据航拍图将房屋定性为违法建筑或据此予以拆除的话，这样的行政行为显然缺乏法律依据，按照“法无明文规定不可为”的基本行政原则，该行为属于典型的违法行政，依法应当追究行政责任。