社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题之一。社会保险法将统筹层次用法律形式确定下来，首次确立了基本养老保险基金全国统筹的目标，意义重大。中国人民大学残疾人事业发展研究院副院长，民商事法律科学研究中心劳动和社会保障法研究所所长，中国人民大学法学院海商法、保险法研究所主任黎建飞教授近日接受《法制日报》记者采访时表示。

统筹层次低导致问题频现

2009年底，养老保险转移新政实施前夕，近两万名参保人涌向广东省深圳市社保个人服务中心和各区社保服务站，深圳惊现史无前例的退保潮。

如今，退保潮早已不是一个新鲜词了。造成其频繁出现的一个不容忽视的原因，就是基本养老保险统筹层次低的问题。

参保人员要在不同统筹区之间转移养老保险关系，就有可能影响到这两个统筹区养老保险基金的征缴和使用，因此，大多数统筹区都不支持养老保险关系的无障碍转移，而是要附加一些条件，减少可能的损失。黎建飞举例说，比如要求参保人员在准入地累计缴纳5年至10年保费，才能在退休之后享受转入地的养老待遇。对于流动比较频繁的劳动者，特别是农民工来说，这样的条件很难满足。因此，很多人宁可退保。

黎建飞颇为无奈地说，这些退保的农民工现在都还比较年轻，随着他们年龄的增长，因为养老保险关系不能顺利转移而造成的保障不足问题就会日益突出。

统筹层次低带来的另一个比较显著的问题就是因为不符合社会保险的大数法则，基金的保障能力相对较弱。

据介绍，社会保险覆盖人群只有达到一定数量后，基金的收入和支出才能保持相对稳定的态势，才能达到动态平衡。而统筹层次低会导致覆盖人群少，基金收入有限，给自身平衡带来很大的不确定因素，难以抵御风险。比如说一个市作为一个统筹单位，随着退休人员逐渐增多，其统筹基金有限，不足以支付退休人员的费用，就需要由地方财政来解决，甚至需要中央财政来支持。但如果这些资金难以到位，就会使得这个市的养老保险费出现入不敷出的问题。中国人民大学法学院党委书记兼副院长、中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长、博士生导师林嘉解释说。

而且，统筹层次低还会导致基金监管的安全性降低。林嘉补充道，因为统筹单位过多，每一个统筹单位都必须要进行监管，如果监管不力就会引发很多风险。监管过程中还需要投入足够的人力物力，监管的成本也会非常高，这些都不利于社会保险在运行中所要求的既要有保障性又要有安全性的实现。

健全社保制度的必然要求

社会保险法规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

在全国统筹的问题上，西方发达国家比我们走得要远，欧盟数十个国家早就实现了国内层面的统筹，目前正在追求社会保障体系在全欧盟的统一；而联邦制的美国则摒弃分散的传统，自1939年开始征收社会保障税时就建立了全国统一的社会保障体系。

中国一直有养儿防老、积谷防饥的传统。在整个社会保险制度中，养老保险也占据着最重要的地位。黎建飞介绍说，与其他社会保险项目相比，养老保险具有普遍性和年金保险的特点。很多人一生中可能都不会工伤、失业、生育，但绝大多数人都会走向老年。把养老保险统筹层次提高到全国，是健全社会保险制度的必然要求。

根据人力资源和社会保障部发布的《2010年人力资源和社会保障事业发展统计公报》，我国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。据介绍，目前，除基本养老保险基金多数地方做到省级统筹外，其他四项社会保险基金的统筹层次很多还处于县市一级，全国共有一万多个相对独立的社会保险基金。

实际上，目前我国大部分地区基本养老保险的统筹层次仍然停留在地市一级。清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥指出，不解决基本养老保险全国统筹问题，就不可能真正解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者基本养老权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难发展等问题。因此，实现全国统筹不仅是推进并完善基本养老保险制度的治本之计，而且已经刻不容缓。

何时全国统筹仍是未知数

提高基本养老保险的统筹层次，是经济欠发达地区群众十分关注的问题。通过法律不断调整和缩小东西部之间、城乡之间的社会保险水平差异，就应当在立法上尽量减少允许地方差别的规定，增加制度统一的规定。黎建飞表示。他同时指出，虽然社会保险法有了基本养老保险基金逐步实行全民统筹的规定，却没有具体的步骤和时间表，如何落实仍是个问题。

在他看来，目前，全国统筹不可能一步到位，这一举措的实施仍将遇到很多阻碍。但从社会保障发展的长远目标来看，这无疑是一项利民便民，且有利于国家的改革。

林嘉也认为从社会保险法开始正式施行到基本养老保险全国统筹目标的实现，这中间应该还会有一段比较长的距离。我认为，目前最现实的工作就是实现养老保险基金的省一级统筹，在这个基础上把养老保险基金保证到位，使退休人员能够正常按月足额领取养老金。然后再从省级统筹逐步上升到全国统筹。林嘉说。

杨燕绥则提出了不同的观点。在他看来，三步变一步实现基本养老保险社会统筹部分的全国统筹，不仅是符合制度发展规律、符合制度长远利益和宏观利益的最佳策略，而且是解决现实问题与彻底摆脱这一制度实践困局的必由之路，已经刻不容缓。中央政府宜在科学测量的基础上，着眼国家整体利益与制度健康、持续发展的客观需要，尽快将精力由推进省级统筹和制定养老保险关系转移接续办法上，转移到强力推进全国统筹上来，毕其功于一役将是成本最低、代价最小、效益最高的方案，争取在2012年前实现基本养老保险社会统筹部分的全国统筹。