今年7月1日施行的《行政许可法》，是世界上第一部单独制定的行政许可法，是中国政府进行的一场自我革命，也是三个文明发展的必然成果，不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。海关作为国家进出境监督管理行政机关，其管理行为会随着经济全球化进程的推进而更多地涉及到人民的切身利益。因此，如何就海关行政许可创新管理体制，实现现代海关制度第二步战略目标对海关管理法治化的要求，建立法治管理型海关，笔者提出了自己的见解与看法。

一、实施行政许可会给现代海关管理带来诸多挑战

从哲学角度讲，行政许可和现代海关管理是一对对立统一的矛盾关系：行政许可制约海关管理权限，促进海关管理的法治化进程;海关管理需按照行政许可进行，是海关依法行政的依据与保障。正确地驾驭矛盾可以促进事物的发展。基于当前海关管理的现状和存在的问题，要马上转变管理理念，适应海关行政许可，无疑会遇到许多挑战：

挑战一：对海关管理构成要素提出了更高的要求。

海关管理是一个存在于社会主义市场经济体制中的行政管理体系，包括海关管理主体和管理对象客体以及海关管理所处的管理环境三个构成要素。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织等行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事某种特定活动的行为。因此，《行政许可法》在海关系统的实施是一个系统工程，要合法实施行政许可、科学进行海关管理，其首要条件是要使海关管理的构成要素具备更高的素质和要求。

(1)海关管理的主体。在整个海关管理体系中，海关是管理的主体，但管理行为的决策者和执行者都是由人来完成的，也就是说，海关管理的真正主体应是担当不同行政职务的海关关员。所以，行政许可主要是对管理执行人行为的约束和规范，只有实施管理行为的个体自身具备了相当的法律知识、业务知识和必要的管理知识，并在执法管理活动中树立起许可执法的意识，才能真正贯彻海关行政许可权力，才能在海关内部形成一个整体的人民海关为人民的执法队伍。

(2)海关管理的客体。行政许可不同于行政机关依职权主动赋予相对人权利和免除义务的行为，没有相对人的申请，行政机关不能主动予以许可，是一种依申请的行政行为。因此，管理客体素质的高低对能否正确实施行政许可起着重要作用。海关管理的客体，是海关管理的对象或承受者，是具体的进出境行为以及发生行为的人(自然人、企业法人)、行为的有形载体(运输工具、货物、物品)和行为的无形载体(知识产权)。海关对这些客体所进行的监管、征税、统计等管理职能也多是建立在管理相对人申报的基础上的。所以，管理相对人自身掌握知识的多少、能否如实申报在很大程度上也影响着海关行政许可实施的质量。

(3)海关的管理环境。是指存在于海关管理系统之外，对海关管理的实施和发展产生影响的外界客观情况和条件，主要是指社会环境。海关行政许可多是基于财政需求和国家安全等目的设置的，实施海关行政许可的过程就是优化海关管理环境的过程，它要求海关管理必须与社会主义初级阶段市场经济的管理相适应，以民主和法制为导向，综合运用多种合作方式提高信息交流，以满足社会对海关管理低耗、高效的需求。

挑战二：对海关管理理念的创新提出更严的标准。

《行政许可法》是中国社会深刻转型的必然产物，体现了合法、高效、便民、公正的立法精神，创新了行政许可理念，推动了整个行政管理体制的革命性变革。其也必然会给创新现代海关管理理念提出更加严格的标准。

(1)有限性管理标准。海关管理的基础和依据是现行的海关法律，但其受行政主导和防范为主的立法思想的影响，大都过度强化海关对进出口活动的管理职能，而忽视对行政相对人权利的规定和保障。其在执法管理中的表现是：海关不能正确摆正和管理相对人的关系，往往会形成海关处于主导地位、相对人只能按照海关的指令办事的错误认识，随意对管理相对人发号施令、而不容许他人申辩、反驳;还有的甚至把管理相对人置于同海关相对立的地位，认为自己就代表海关、就代表法律，是管人的人，我说了算。这与《行政许可法》第十二条、十三条行政许可权设置的指导思想是相悖的。今后的海关管理要与市场经济规则相结合，把那些能减的审批项目坚决地减下来，对凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及海关采用事后监督等方式能够予以规范的，应逐步地交还给行业协会或报关协会等团体组织办理，把海关从日常的事务管理中脱离出来，方能更科学地依法办事，提高执法管理的综合社会效能。

(2)服务性管理标准。行政许可法规定的便民原则，要求政府在行政管理过程中要做好服务。就海关行政审批的实施而言，无纸化报关、网上受理、网上审批就是体现便民原则的现代审批方式。当前，海关管理的方式已初步形成了以H2000、执法评估、风险管理、统计监督等强大网络系统支持的现代海关管理模式，不足的是我们目前的受理方式和受理条件，还不能完全适应海关行政许可的要求。在条件成熟的条件下，需要按照统一受理、分工作业的原则尽快开通对外的审批专用电子邮箱，将各种通信地址和有关号码通过媒体向社会公布;同时，在操作流程、设备要求和审批人员业务素质等方面制定应对方案，逐步配套，进而把私法中的平等、合议原则引入公法的管理中来，使每个关员在思想和行动上同行政许可接轨，真正树立起管理就是服务的执法理念。

(3)公开、透明性管理标准。海关行政许可是以保护从事进出口贸易行为的公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家经济利益安全和社会秩序为许可内容的。公开海关行政许可的事项、条件、程序是现代海关管理的必然要求，但长期以来海关执法管理的依据多是政策性法规文件，其变化性较强，且公开程度不高。据统计，现行3000余件海关规范性文件大部分没有公布，与行政许可法的要求相差甚远，缺乏执行所必须的社会监督机制，使得执法中不可避免的存在海关关员执法不统一、不规范的情况。如：同一个进口贸易商分别从青岛和连云港进口美国废钢，在青岛一天就顺利通关，而在连云港报关时，则被南京海关提出了价格质疑，经过三天多时间的价格磋商，最后以企业无奈答应调价才给予了放行通关。一样的货，一样的价格，不一样的通关结果，让企业感觉到了不一样的海关执法。可见，符合《行政许可法》要求的海关管理的法制建设仍然任重而道远。