国家结构形式是指调整国家的整体与各个组成部分之间的关系的形式。现代世界各国的国家结构形式,基本上可以分为单一制和联邦制两种。单一制的国家是以普通行政单位或者自治单位所组成的统一国家。我国是单一制国家,实行了具有中国特色的民族区域自治制度和特区制度等。
我国的国家结构形式是单一制
国家作为一个整体是如何构成的,其整体与部分之间的关系怎样,纵向权力如何配置,这是所有国家都要通过制度安排予以解决的基本问题,这一制度安排就是国家结构形式。在现代世界,国家结构形式基本上分为单一制和联邦制两大类。所谓单一制是指国家为了治理上的方便和有效,将其领土划分为若干个行政区,并建立相应的地方政府进行管理的制度。所谓联邦制是指由若干个自身具有重大政治生命的单位如州或邦组成统一的国家。二者的区别首先在于,国家整体构成的外部特征不同。单一制表明统一国家是原生的,地方行政区是次生的,是中央政府把国家整体划分成了不同类型不同层次的地方行政区,而不是由若干地方行政区组成了国家。在联邦制条件下,统一国家是次生的,成员单位则是原生的,是各成员单位放弃了原本具有的政治独立而组成了统一国家。其次,权力配置模式不同。单一制国家是自上而下授权,地方权力均来源于中央。各行政区的权力基本上是执行性的,没有或者仅有部分自主权,而且这种自主权也是中央授予的,呈现出一种权力自首都向周围辐射的状态。从法理上讲,没有中央授权,地方权力等于零。而在联邦制国家,联邦政府的权力则来自于成员单位自下而上的让渡,权力配置模式恰好与单一制国家相反。如果说前者是来自于中央的自由,那么,后者就是对于中央的自由了。最后,国家权力的类型不同。单一制国家都是集权型国家,即中央与地方是领导与被领导、支配与服从的关系。此类国家之间的区别只是在于集权的程度不同,即便是在一些地方有较大自治权的国家如英国,由于单一制的中央被赋予了宪法上的最高权威,所以任何边缘或地方政府系统都遵照中央意志行事。而在联邦制国家,联邦政府与其成员单位则是分权关系。分权不仅仅是指国家权力在二者之间的分割,而更是指一种区别于单一制的权力关系模式,即强调国家权力纵向配置的分立与相互制衡,其成员单位不但在法律意义上不能被中央权力消除或轻易改变,而且它能够使联邦政府仅仅行使自己所得到的权力并遵守权力的边界。
我国是单一制还是联邦制还是两者兼而有之毫无疑问它只能是单一制,因为它与文本和实践中的单一制特征完全吻合。第一,我国各行政区的地域属性表明了国家结构形式的类型。用府际关系或政府间关系替代国家结构形式概念是一部分学者的主张,实际上国家结构形式不仅仅是指府际关系或者说首先不是府际关系问题,而是地方政府赖以存在的地域空间的属性及其与国家整体的关系问题,就是说作为国家构成部分的地方在原本意义上是否为一个独立的政治地域单元。这是决定国家结构形式类型的根本和逻辑起点,是它衍生出了国家纵向之间的府际关系问题。现代中国的各个行政区都不是原本意义上独立的政治地域单元,没有任何一部分是作为一个政治实体加入中国的,而是作为完整国家的一部分存在的。因此,我国的单一制更具典型性。第二,我国宪法关于行政区划及其职权的条款规定了国家结构形式的类型。
我国宪法中没有出现单一制或单一制国家这样的词汇,但宪法关于中央与地方关系的规定表明,我国是单一制国家。宪法第三十条规定:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇;直辖市和较大的市分为区、县;自治州分为县、自治县、市;自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。宪法第六十二条规定:由全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置;决定特别行政区的设立及其制度;第八十九条规定:由国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。由此可见,我国的行政区不是自然形成的,而是中央政府基于特定意图划分出来的,并且是在行政区划的基础上由中央政府向地方政府授权。这是单一制国家结构形式中最为基础的内容,是其质的规定性的表征。第三,领导与被领导的中央与地方关系模式从制度属性上表明我国是单一制国家。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,宪法第二条规定:人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。作为国家权力机关,地方各级人民代表大会选举和组织同级的国家行政和司法机关,并对其进行监督,而行政与司法机关必须对同级人大负责。但是这种权力关系中的横向从属并不意味着地方国家机关在纵向上独立于中央政府的领导之外。我国宪法第三条规定:中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一宪法规范表明,地方国家机关接受中央政府的领导是第一位的,横向从属的权力关系必须以此为前提和准则。正是中央统一领导的国家权力架构原则,彰显出了我国单一制国家结构形式的本质属性。
《中华人民共和国宪法》第四条中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。
各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。
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