城乡社会救助体系建设涉及民政、劳动、建设、教育、扶贫、卫生、财政、司法等多个部门的业务，需要社会各界的大力支持和积极配合，是一项复杂的系统工程。因此，一定要从实际出发，突出重点，抓住关键，从解决城乡困难群众最基本、最迫切的问题入手，先易后难，有序推进，逐步完善城乡社会救助体系，提高城乡社会救助工作的整体水平。

（一）进一步健全自然灾害应急救助体系。尽快建立省级涉灾部门自然灾害信息共享服务系统，健全部门之间的应急联动机制。进一步健全和完善自然灾害应急预案体系，提高应对突发性灾害的应急救助能力。加强救灾物资保障体系建设，建立省、市、县（市、区）三级相互支持、相互补充的救灾物资储备网络，做到发生重大灾害后，受灾群众在24小时内能得到有效救助。认真落实《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》和《灾害应急救助工作规程》，进一步规范灾民救助和灾后恢复重建工作，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有地方住、有干净的饮用水、有伤病能得到及时救治。加强经常性社会捐助服务站（点）建设和管理工作，在城市积极推广建立“慈善超市”，坚持搞好经常性的社会捐助活动。

（二）继续完善城市最低生活保障制度。坚持动态管理，做到“应保尽保”，把符合条件的城镇居民全部纳入低保范围。做好分类施保工作，对低保家庭中因大病、重残、年老等丧失劳动能力的人员给予重点救助。根据经济社会发展的总体水平，科学合理地确定低保标准，既要保证低保对象的基本生活，又要有利于促进自主创业，实现自食其力。

（三）逐步建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障要按照低标准、小范围起步的原则，将“五保户”，因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力，难以维持日常基本生活的农村困难家庭纳入保障范围。各级都要认真落实《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》（陕民发［2005］18号）。今后随着经济发展和财力增长，逐步扩大低保范围和提高低保标准。低保的具体标准和保障对象，由市、县（市、区）政府根据本地财力、消费水平等因素制定，报省政府审批后确定。各地自行调整标准引起的资金缺口，由各地自行负担。享受低保政策后仍有困难的家庭，通过临时救济解决特殊困难问题。

（四）认真落实好农村“五保”供养政策。市、县（市、区）政府要把符合条件的“五保”对象全部纳入供养范围，确保“五保”供养资金按月足额发放。“五保”供养标准应不低于当地村民平均生活水平。村级组织要整合利用农村集体房屋资源，加大“五保”对象的危房改造力度，着力解决农村“五保”对象的住房困难，为“五保”对象提供必要的照顾和帮助。要加快农村敬老院建设，提高“五保”集中供养率。积极鼓励社会资本和慈善机构投资兴办农村敬老院或资助“五保”老人，大力发展农村“五保”供养事业。

（五）积极推行城乡医疗救助制度。结合新型农村合作医疗制度试点工作的开展，今年在全省普遍建立起农村医疗救助制度，启动城市医疗救助试点工作。到2007年底，全面建立比较规范的城乡医疗救助制度。各地要管好用好中央和省上下达的医疗救助补助资金，并足额落实地方配套资金，逐步扩大基金规模，加大医疗救助的力度。各级卫生、药监和物价部门也要制定各类公办医疗机构对城乡医疗救助对象的医疗费用减免和基本药物优惠等配套政策。

（六）加大教育救助力度。巩固和完善在农村义务教育阶段贫困学生实行“两免一补”（即免杂费、免书本费，补助寄宿生活费），进一步完善奖（贷）学金办法，推进国家助学贷款工作，逐步增加资助经济困难学生专项资金，不断扩大资助范围，有效解决城乡低保家庭困难学生的上学难问题。

（七）加快建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。各地要按照省建设厅等5厅（局）关于转发国家建设部5部委《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的通知（陕建发［2004］124号）要求，对符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭实行廉租住房制度。可采取发放租金补贴、实物配租和租金核减等方式，有计划、有步骤地解决城镇最低收入家庭无房住问题和危房改造问题。

（八）进一步加强再就业援助活动，推进就业援助制度化。在继续完善和贯彻落实各项再就业扶持政策的基础上，以城镇大龄下岗失业人员为重点，积极开展以送政策、送岗位、送技能、送服务等为主要内容的再就业援助活动，为大龄就业困难人员实现再就业创造有利条件。进一步加强劳务输出工作，把劳务输出作为加快贫困地区农民脱贫致富的重要途径抓紧抓好。不断完善农民工就业服务工作，整顿劳动力市场秩序，为农民进城就业创造良好条件。

（九）积极实施法律援助。要按照《法律援助条例》和司法部等9部（局）关于贯彻落实《法律援助条例》切实解决困难群众打官司难问题的意见（司发通［2004］127号）要求，建立健全法律援助机构，增加财政投入，动员和组织法律服务机构积极为困难群众提供法律援助，切实保障困难群众的合法权益，努力使符合法律援助条件的困难群众都能获得法律援助，维护社会公平和正义。

（十）完善流浪乞讨人员救助制度。要按照自愿受助、无偿救助的原则，切实做好流浪乞讨人员的救助工作。进一步加强各级救助管理站建设，尽快建立起完善的救助管理网络和部门协调机制，切实保障流浪乞讨人员的合法权益。

（十一）多渠道增加社会救助投入。各级财政都要增加社会救助工作的投入。省财政要加大对贫困地区的转移支付力度，转移支付资金要有一定比例用于社会救助工作。各市、县（市、区）要将各项社会救助配套资金纳入同级财政预算，确保及时足额到位，满足社会救助工作需要。各级政府要从土地收益中划出一定比例的资金，用于失地无业农民的最低生活保障支出。要广泛发动社会力量参与社会救助，积极开展社会捐助活动。鼓励企业、个人和其他社会团体创办民间慈善机构，扶危济困，奉献爱心。

完善农村社会救助体系的建议

建设社会救助体系，安排好困难群众的基本生活，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。完善农村社会救助体系，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是农村社会保障制度建设的首要而紧迫的任务。

可以考虑，将我国完善城乡社会救助体系的总体目标设定为：到2010年，即十一五末，在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为主体，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，覆盖城乡、水平适中、制度统一、待遇有别的城乡社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活，促进社会和谐稳定和经济社会协调发展。为此，在农村社会救助体系建设方面需要采取以下措施：

第一，整合现有救助资源，建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系。将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目，适当加以整合归并，使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑：继续保留灾民救助项目，但应进一步完善制度和管理，适当提高救助标准；取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目，用统一的最低生活保障制度取而代之；医疗救助单独设立没有必要，不但管理成本高，也不好与其他医疗保障项目衔接，建议纳入农村医疗保障体系，具体地说，就是并入新型农村合作医疗制度。这里，关键的问题就是在农村普遍推行低保制度的条件是否成熟。从现在18个省份实行的情况和我国各级财政财力状况看，应该说条件基本是成熟的。而且是在整合现有多头生活救济项目的基础上建立的，并不需要财政增加很多支出。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道安全网，其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹，与城市低保制度合理衔接。要坚持因地制宜、循序渐进。从我国的基本国情出发，最低生活保障制度应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。

第二，进一步增加财政性救助资金投入。从各国的情况看，财政是社会救助的主要资金来源。这也是由社会救助的属性决定的。现在，社会救助资金分散且运行渠道不畅，来源上既有一定数年不变的财政转移支付资金，也有年度预算资金；既有预算内资金，也有预算外的追加拨款。进一步健全社会救助筹资和资金管理机制十分必要。一是应将原先各部门自行筹措、分散使用的救灾、低保、教育、住房等各类救助资金纳入社会救助资金总盘子，统一筹集，统一管理，统一使用。二是调整财政支出结构，大幅度增加财政性社会救助资金支出占财政支出的比例。要将财政性社会救助资金支出纳入预算，实现资金来源规范化和稳定化，并建立随经济社会发展正常增长的机制。三是强化社会救助资金管理和监督，严格执行专账专户、专款专用制度。杜绝救助资金的跑冒滴漏和贪污、挪用、挤占等现象的发生。

第三，进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学化。国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议：分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，在较短时间内我国还很难制定出一部社会保障基本法来。但制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据，成为合法权益。

第四，积极培育民间公益性社会救助组织发展，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救社会助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督。