税收可能无法使穷人变得更富有，却能够使他们更贫困。在税收连续大幅度增长的情况下，适当降低与居民维持生计相关的日常生活必需品的间接税税负水平，不仅可以规避提高直接税导致的管理成本和政治成本，还将改善低收入群体的生活，体现强国富民的改革目标。

税收影响收入分配的作用有多大？

人们普遍认为，税收可以改变社会成员的收入分配状况，缩小收入分配差距。但是，对于税收调节收入分配的作用机制，理论界始终存在不同的理解和看法。

一种观点认为，税收负担应当以政治上可接受的、公平的方式加以分摊。例如，美国经济学家哈＊格曾指出，在税收的分配职能方面，发展中国家更应关注政府成本在不同收入群体中的分摊。然而，对于采用何种“公平的方式”实现税收负担在纳税人之间的分摊，人们的理解也存在差异。例如，功利主义观点认为，不论高收入者还是低收入者，所有社会成员之间每一单位收入的效用是等价的。相反，罗＊斯主义观点则认为，在社会成员收入水平存在差异的情况下，富人一单位收入的效用与穷人一单位收入的效用不是等价的，穷人效用的变化对社会福利水平的影响更大；反之，只要穷人的效用没有增加，不管富人的效用增加多少，社会福利水平都不会提高。

另一种观点认为，政府的再分配职能是通过支出政策实现的，税收只是为这些支出政策取得财政收入的手段之一。因此，政府在通过征税取得收入的同时，应尽量避免税收对经济活动主体的行为产生扭曲性影响。这种观点对税收本身缩小收入分配不公平程度的关注相对较少，而是强调通过加大对贫困人口的财政支出来缩小社会成员的收入分配差距。

由于个人所得税具有高度的“可观察性”，有关税收分配职能的讨论大部分集中于个人所得税。然而，实践表明，这种关注过于局限。首先，对收入分配产生的影响是所有税种综合作用的结果，而不仅仅是所得税。尤其是在个人所得税的收入规模有限并且占税收总额的比重较小的情况下，很难令人相信它会对收入分配产生显著的影响。其次，对一些国家（尤其是发展中国家）而言，政府通过通货膨胀、贸易管制以及其他方法取得非税收入的分配效应，要比税收制度发挥的效应重要得多。尽管从收入的角度看，这些非税收入与税收没有明显区别，但它们并未在预算中得以充分反映，因而分配效应也更加隐蔽。再次，不应忽视的是，包括转移支付、社会救济等在内的政府支出也是一种重要的收入分配工具。多项研究结果表明，税收在收入由富人向穷人的再分配过程中所起的作用不如公共支出明显。也就是说，税收在“劫富”方面更为有效，但在“济贫”方面效果不大。关心收入公平和经济增长的国家可以通过在经济上具有非扭曲效应的税制取得更多税收，然后运用支出政策实现缩小收入分配差距或解决贫困问题的目标。

基于收入分配公平的税制优化路径

个人所得税。实践表明，通过实施综合个人所得税调节收入再分配的传统思路和政策建议，对大多数发展中国家而言并未产生明显的作用。原因在于，与发达国家相比，发展中国家面临着更多现实约束。

首先，发展中国家个人所得税的潜在税基比发达国家局限得多。发达国家和发展中国家之间在非正式部门的规模和结构上存在着很大差异，后者非正式经济的规模更大。事实上，非正式经济无法被纳入税基征收个人所得税。这不仅会削弱个人所得税的再分配效应，还会降低税收，减少政府用于再分配支出计划的资金。

其次，大多数发展中国家个人所得税收入极为有限的主要原因在于难以实施有效的管理。相比发达国家，发展中国家的税收管理成本普遍偏高。从收入角度看，在商品课税体系中投入管理资源的边际收益，明显高于用于改善个人所得税征管的成本，因而发展中国家将财政资源用于改善个人所得税征管的积极性不高。

再次，对于直接税的征纳而言，税收文化也是非常重要的影响因素。税收的取得依赖于纳税人对税法的遵从。在税负既定的情况下，如果纳税人从政府提供的公共服务中获得的收益增加，其遵从水平就会提高；相反，如果认为自身的应纳税额过高，纳税人就会将逃税作为一种“自卫”方式，以表达对税制的不满。此外，约束性较差的政府行为和财政支出的低效率，都会使公民对政府的看法产生负面影响，进而减弱纳税意愿。

实践表明，由于非正式经济、管理成本以及税收文化等因素的制约，许多发展中国家都放弃了传统教科书中的观点，即将综合累进个人所得税作为主体税种的建议。

目前我国个人所得税采用的是对包括工资、薪金所得等在内的11项应税所得分类课征的模式。财政部税政司公布的数据表明，2012年我国个人所得税收入5820．24亿元，占税收总额的5．8％。由于非正式经济的存在和税收管理水平的制约，以工资、薪金所得为收入来源的工薪阶层构成了个人所得税的主要纳税群体。相反，高收入群体的所得中除工资、薪金以外的部分通常以更为隐蔽的方式增加，因而逃税且不被发现的机会更多。同时，在劳动报酬在国民收入中占比不断下降、资本收益比重逐步上扬的情况下，工资、薪金所得适用的最高边际税率远高于其他所得的制度安排，也使个人所得税面临着较大的政治压力——尽管近年来工资、薪金所得的费用扣除标准多次调整，但要求进一步提高现行标准的呼声仍不绝于耳。此外，未考虑抚养赡养因素和无收入家庭成员状况的费用扣除标准，有违中华民族的孝贤文化和传统价值观念，既有碍于税制公平性的改进，也无助于税收道德的完善和税法遵从水平的提高。

在短期内仍无法采用综合所得税的情况下，借鉴欧洲部分国家的二元所得税模式，适当降低工资、薪金所得边际税率，相应提高资本所得的适用税率应当是我国未来个人所得税的改革方向。在费用扣除标准的确定上，一方面可以采用指数化措施，避免物价水平波动对纳税人生存条件造成的影响，并缓解政府面临的政治压力；另一方面，应注重传统文化和价值观念在税法遵从中的作用，按照纳税人家庭人口数量和就业状况，对费用扣除标准加以细分，并对纳税人在传统节日取得的，反映民间文化习俗且在一定额度以下的实物所得（如月饼）予以免税。

商品税。与个人所得税相比，商品税在发展中国家税收结构中占有更大的比重，可能产生比所得税更为重要的收入分配效应，因此有必要对商品税的制度设计予以关注。在非正式经济规模较大的情况下，虽然那些完全在现金经济中运营的经济活动主体可以规避直接向税务机关缴纳的所得税，但最终还是负担了增值税等商品课税，因为他们仍须购买用以维持生活的消费品和服务，或者为其生产经营行为购进投入品。换言之，尽管在非正式部门中运营的企业可以逃避销售中的增值税纳税义务，但无法抵扣投入品的增值税额。

商品税的收入分配作用主要通过两种途径发挥：一是对富人消费比例更高的商品，如机票、宾馆房间以及高价酒精饮料等课税；二是对某些基本的生活必需品免税。税收可能无法使穷人变得更富有，却能够使他们更贫困。因此，应当避免对构成贫困人口基本需要和占消费支出主要部分的项目课以重税。虽然贫困人口并不是这些基本产品的全部消费者，换言之，部分减免收益会被一些非贫困人口取得，但减免措施的设计仍将对收入分配产生积极的影响——在低收入群体的开支中，生活必需品占有较大比重，因而对生活必需品的税收减免可以通过减少低收入阶层开支的方式，达到使其可支配收入相对提高的效果。例如，一项对牙买加税制的研究表明，仅对一些主要的食物项目免税将在很大程度上降低低收入家庭的税收，并使增值税体现出轻微的累进性。

对于我国而言，商品税的制度设计仍有一定的优化空间。在增值税方面，可以考虑对基本食物、普通药品、婴幼儿食品和用品、低档服装等日常生活必需品和农业生产资料给予免税，以有利于减少低收入阶层的开支，使其收入相对提高。扩大消费税的税基，将更多奢侈品和服务纳入消费税的征收范围。调整营业税税率，对于大众性消费和与低收入群体日常生活密切相关的服务项目予以免税或实行低税率，使这些服务项目价格下降，降低低收入者的税收负担。目前的情况表明，我国税制结构中直接税比重偏小、间接税比重过大已经成为共识。但是，对于如何平衡直接税与间接税的关系，目前的观点主要是增加直接税的比重。然而，事实表明，1970年代以来个人所得税在发展中国家税收中所占比重并未发生明显变化，对城市和农村不动产的有效课税仍然处于大多数发展中国家税收管理的能力之外。相反，在税收连续大幅度增长的情况下，适当降低与居民维持生计相关的日常生活必需品的间接税税负水平，不仅可以规避提高直接税导致的管理成本和政治成本，还将改善低收入群体的生活，体现强国富民的改革目标。

财产税。作为税制结构中的重要组成部分，财产税的征收在世界上有着悠久的历史。从经济角度看，财产税以财产（主要是不动产）为征税对象，其税源是以前年度积累下来的国民收入。换言之，财产税是对货币资金的积累征税，因此也被称作“存量税”，其最大特点是课税对象的非流动性。尽管房产也可以成为商品税（如营业税）的征税对象，但商品税的征税对象是流通中的房产，其税源是货币资金流量，不同于对社会财富存量征收的财产税。此外，作为商品税征税对象的房产通常都要进入商品流通领域，发生一次或多次交易行为，其税基为房产的交易价值；而作为财产税课税对象的房产则无须参与交易流通，其税基为评估价值。既有文献表明，税基具有不流动性的财产税，符合不同级次政府应提供使辖区居民受益的服务并因此而课税的经济学原理，从而成为地方政府的重要收入来源。财产税的收入分配效应取决于税制设计的具体方案。

2011年1月，上海和重庆开展对部分个人住房征收房产税试点。除调节居民收入分配外，试点还承载着完善税制、引导住房消费和有效配置房地产资源等多种期望。然而，从税制要素上看，试点中对个人住房征收的、以房产交易价格为税基的房产税在很大程度上具有商品税的性质和特征，而不是对社会财富存量征收的、真正意义上的财产税。在需求缺乏弹性的情况下，税负主要由住房的购买者承担，难以实现通过征税打压房价的政策目标。同时，对存量房产不征税或非独栋商品住宅存量财产无须纳税的税制设计方案，不仅使纳税人的税收负担无法反映其支付能力，违背税收公平原则，还鼓励了“先富起来”的人，这显然偏离了调节收入分配的政策目标。再者，不动产税收通常由地方政府征收、管理和使用。地方政府通过改善基础设施、建设公共项目等方式提高辖区内公共产品和公共服务的水平，从而使房屋的价格增值。因此，从长期看，房地产价格呈现出稳步上升的趋势，尽管在某些时期可能出现一定波动。以交易价格为税基对个人住房征收房产税，势必有利于住房购买时间在前的纳税人，从而导致新的不公平。此外，在未对既有房地产租、税费体系作合理规范与适当整合的前提下，对个人住房征收房产税不仅增加了经济活动主体的负担，也强化了地方政府的土地财政格局。

可见，无论从完善税制结构、稳定房价的角度看，还是从维护税收制度的公平性和引导住房消费的政策目标层面说，都有必要将房产税的计税依据由试点方案中的“交易价格”改为“评估价值”；将征收对象由仅包括增量房产征税或对大部分存量房产不征税改为将存量和增量房产都划入征税对象范围内。这就要求有关部门尽快出台相对科学的、能够被各方面广泛接受的、较为权威的评估方案和评估方法。同时，应加快推进房产数据的采集收录以及与房产相关各部门的协调工作，建立有效的房产登记和信息共享机制，以满足房产税的征管要求。在房产登记和管理制度不健全，成熟的、具有广泛可接受性的房产评估办法尚未建立的情况下仓促开征房产税，税制的公平性将无法保证。世界各国的经验表明，纳税人对财产税的课征格外敏感。为减少征收阻力，房产税的征收必须经过严密的立法程序，由纳税人代表组成的代议机构——全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权，制定相关法律。相反，在授权立法或通过制定行政规章征税的情况下，政府部门作为立法者和征税人，必然会强化自身的权限。当各级政府将房产税作为实现自身利益的途径和手段时，就会使纳税人感到恐慌，对改革产生厌恶感和排斥感，进而扭曲纳税行为，导致偷税、逃税甚至抗税等不遵从问题的发生。这些社会成本将在很大程度上抵消相对有限的税收带来的财政收益。