作者：许典安2010-4-1516:40:20来源：竹溪审计局

为贯彻落实国家扩大内需政策，有效拉动国内需求，充分发挥政策效益，各级审计机关相继开展了扩大内需项目的审计和跟踪检查，为确保国家政策的有效实施，改善民生，促进地方经济发展发挥了积极作用。

在审计和审计调查中，笔者发现扩大内需农村饮水安全工程项目在项目投资及经营模式操作中出现了一些新情况，因政策不明，界限不清，审计难以定性。为促进国家政策的有效实施，充分发挥审计“免疫”功能作用，本文就扩大内需农村安全饮水工程中出现的一些新情况谈点自己粗浅的看法，供同仁参考，不对之外请同仁批评指正！

一、政策背影

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。50多年来,我国兴建了一大批水利工程,形成了数千亿元的水利固定资产,初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系,在抗御水旱灾害,保障经济社会安全,促进工农业生产持续稳定发展,保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。

但是,水利工程管理中存在的问题也日趋突出,主要是：水利工程管理体制不顺,水利工程管理单位（以下简称水管单位）机制不活,水利工程运行管理和维修养护经费不足,供水价格形成机制不合理,国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患,如不尽快从根本上解决,国家近年来相继投入巨资新建的大量水利设施也将老化失修、积病成险。因此,推进水管体制改革势在必行，国务院于2002年下发了《国务院办公厅转发国务院体制办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》国办发[2002]45号，文件对水利工程管理体制改革的目标和原则、水管体制改革的主要内容和措施、组织领导进行了规定。《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于建立农田水利建设新机制意见的通知》国办发〔2005〕50号对改革的有关事项进行了进一步明确。

各地在国务院文件的指导精神下相继进行了水管单位体制改革。

二、投资运营操作方式方法：

扩大内需农村饮水安全工程项目由国家和地方共同投资兴建，国家投资为主，地方配套投入。由于大多数贫困山区县市政府配套资金无法到位，按照国务院文件精神，水务部门将农村安全饮水项目采取招商的办法吸引社会资本参与建设，一般国家投入占总投资的60%左右。建成后经村民推荐、当地政府考核、水务局核准，由该投资人负责水厂的管理和营运，水费按物价部门核定标准收取，使用权一般为15年左右，国家投资部分由当地乡镇拥有所有权，但不参与收益分配。

三、几点看法：

水务部门在农村饮水安全工程中引入社会资本参与工程投资和运营的作法总的指导思想是符合国务院水利工程体制改革文件精神内容的，也是值得肯定的。但是在确保国有水利资产的保值增值方面笔者认为不妥。原因主要是：

（一）与国务院的精神实质不符。

国办发[2002]45号第一条：“水管体制改革的目标和原则3．正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任,又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制,使管理责任、工作效绩和职工的切身利益紧密挂钩。加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表。积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，负责水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产的保值增值责任。三、水管体制改革的主要内容和措施••••••（五）建立合理的水价形成机制,强化计收管理”。

《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于建立农田水利建设新机制意见的通知》（国办发〔2005〕50号）第（六）条：“加快推进农田水利建设管理制度改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；政府补助形成的资产，归项目受益主体所有”。

按水务部门的操作模式和办法，国家投入的资金形成的资产如何体现国有资产的保值和增值？“谁投资、谁受益、谁所有”的原则如何体现？代表国家出资的相关部门的权利和责任只有管理和管理，若干年后经营期满，国家收回的只是一些即将报废或已经报废的资产。

（二）对其它行业的招商引资带来不利影响

目前各地为加快地方经济发展,壮大地方经济基础,增加财政收入,将招商引资作为一项重要的工作内容来抓,采取各种措施吸引外来投资,如联合经营,转让经营权税收优惠等。无论采取何种方式，均在一定程度上体现国家资本的经营收益属国家所有的原则。同样的招商引资，同在一个地方，经营方式却不相同，势必影响其它行业和部门引资工作不利于地方经济发展。

四、可以考虑的思路和方法

根据农村饮水安全工程项目的实际情况，结合国家有关文件精神，笔者认为可以采取两种方式和方法既兼顾投资人应取得的合法收益，又体现国家投资的所有权。

一是按股份合作制方式，按比例分摊收益。农村饮水项目在项目完成后由审计部门参与，准确划分投资方各自投资所占比例，成立股份公司，可以委托社会投资人负责经营，国家相关部门进行监管，国家投入部分资产收益上缴国家，继续用于农村饮水安全工程建设。

二是国家投入所得收益可以让利于百姓，让老百姓受益。可以采取国家应分配的收益物价部门在制订水费价格时充分考虑直接降低水价，或者是国家应得收益部分用于农村困难户的水费减免，让老百姓真实感受到党和政府的温暖和关怀。