党的十七届三中全会提出，实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。土地是农业最基本的生产资料，土地制度是农村的基本制度。我们一定要按照中央要求，坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度，着力健全严格规范的农村土地管理制度。

农村土地是推进农业现代化的一个最重要条件，在推进农业现代化过程中，要充分注意节约耕地尤其是节约良田。为进一步完善农村土地管理制度，党的十七届三中全会明确提出，要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。与此同时，全会进一步提出了土地管理的两个最严格的制度，即坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。

坚持最严格的耕地保护制度

民以食为天，农业是最大的民生问题，关系到人类的生存与发展，关系到社会的和谐与稳定。我国人口多，农产品需求巨大，但人均土地较少，如果耕地面积再减少必然会危及国家的粮食安全乃至社会稳定。目前，我国一些县人均耕地已经低于0.8亩的国际警戒线，我们必须防止这种趋势继续扩大。非农用地盲目扩张使耕地减少，会给粮食安全和农业现代化造成很大负面影响，不利于农业农村可持续发展，必须采取有效措施切实解决。与资金和劳动力不同，土地这一生产要素的工业化和城市化是单项的，非农地返农的成本很高。而且，由于报酬递减规律的作用，通过加大投入提高土地农业产出率有限;通过宜农耕地后备资源的开发来扩大耕地面积的潜力也不大。因此，要推进农业现代化，确保国家粮食安全，必须坚持最严格的耕地保护制度。

坚持最严格的耕地保护制度，就要按照有关要求，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。要继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。要完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，应不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

实行最严格的节约用地制度

党的十七届三中全会从城乡建设用地总规模、农村宅基地管理和改革征地制度等方面，提出了节约用地的具体要求，要求实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。我们一定要按照这些要求，把节约用地的工作抓紧、做好。

实行最严格的节约用地制度和最严格的耕地保护制度是相互配套的。耕地是农业发展的基本条件，推进中国特色农业现代化，必须严格保护耕地。但仅有最严格的耕地保护制度是不够的。即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制，计划外增加建设用地。这两个制度配套进行双边约束，实际上对整个土地管理提出了一个非常严格的要求。目前在个别城市建设中，对农地占用仍存在不少问题，而且一些地方存在建设用地粗放利用，有的甚至是闲置浪费。在推进工业化、城镇化的过程中，必须彻底改变这种粗放型的用地方式。只有节约用地，才能保护耕地;反过来，只有保护耕地，才能逼出一个节约用地新局面。为此，一要加大投入力度，深挖潜力，通过土地开发、土地整理、土地复垦、废旧厂矿整治、村庄改造、旧宅基地还田、利用闲置和闲散土地等途径，扩大耕地再造规模。二要集约用地。要科学规划，以集约节约利用土地为主线，推进布局集中、用地集约、产业集聚。要严格控制建设项目用地规模，尽可能地少占耕地尤其是良田。三要减少农田抛荒，推进农业土地适度规模经营，增加粮食复种补贴，运用经济杠杆提高农业复种指数。