更谨慎、稳步地推进集体土地流转改革

国土资源部部长徐绍史10月28日透露，该部正在抓紧研究、草拟集体土地流转管理办法，以稳步推进农地流转工作。

一位国土资源部人士指出，拟定集体土地流转管理办法实际上就是对各个试点地区好的经验进行总结，对一些触线的做法进行规范。一旦国土资源部这部全国性规范政策出台，各地试点以及其他地方的农地流转工作，都将有一个可以依循的规定。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文日前在首届城乡土地管理体制改革论坛上表示，十七届三中全会形成的决议中提出城市规划范围外经营性农地可以采取多种形式开发经营，要保障农民的权益，这并不意味着这些土地就可以不通过土地管理部门，直接与农民谈判、合作开发。在农地流转摸索之时，国土部门应该尽快完善法规和配套措施，采取更严格的措施进行农地管理。

部分试点走得有点远

徐绍史在国土资源系统部署各省土地规划修编工作时指出，农地制度改革并不意味着小产权房可以合法化，公司可以带着钱去到农村买地。相反，农地流转工作要在双严的政策指导下进行。即：实行最严格的耕地保护制度；实行最严格的集约用地制度。

徐绍史表示，决定对农地流转表述并不多，但是其中潜藏的问题很多，工作也很复杂，国土资源部正在总结多年的农地流转试点经验，草拟集体土地流转的管理办法。

在双严的农地管理政策框架下，地方政府推进农地流转制度改革工作需要纳入规范、谨慎的通道。

天津、江苏、四川等地纷纷开展的农地流转试点均在决定下发之前已经展开，在决定下发之后，某些试点的做法需要进行调整。

陈锡文指出，试点地区先行先试是肯定的，但是下一步农地流转试点工作必须依照四个原则：一是不违反法律，是获得批准的；二是试验必须控制在可控制范围内；三是必须有预案，一旦失败后，能有应对措施；四是必须封闭运行。

本报记者了解到，在考察了部分试点地区的做法后，国土部门认为有的试点地区走得有点远了。

例如，某试点地区在推行宅基地换房工作当中，给农民安置的房屋是大产权，以经济适用房的名义给置换土地的农民安置房屋。这种情况下，地方政府也完全有可能借农村建设用地流转之机，将参与流转的集体建设用地国有化。

国土部认为集体土地流转后不应该改变土地性质，仍是集体建设用地。徐绍史强调，集体土地流转必须依照分类管理的原则，不能改变土地性质。

除此之外，部分试点地区踊跃推进集体土地流转的另一个原因是，集体建设用地流转后，用于项目建设的土地并没有纳入当地的用地计划，属于计划外管理，这正迎合了地方政府希望多占土地、搞建设的想法。

徐绍史在10月28日的讲话中提出，集体土地流转所产生的建设用地指标，也需要纳入当地土地利用计划内管理。

上述国土资源部人士指出，全国性的土地流转管理办法出台以后，此前各地已经出台的集体土地流转规定可能都需要做相关调整。虽然这次集体土地流转管理办法还未成文，但是草拟的主调就是更谨慎、稳步地推进集体土地流转改革。

土地确权是首要问题

徐绍史表示，集体土地流转管理办法至少包括以下内容：公益性土地如何确认、审批的程序、信息服务、市场建设、收益分配等。

国土资源部土地储备中心副主任郧文聚表示，集体土地流转管理办法最重要、最难的问题就是给集体土地确权的问题。

按照目前《土地管理法》规定，宅基地等集体建设用地归集体所有，集体建设用地流转也只能在本集体范围内进行转让、流转。

当前的问题正是要确定这些集体土地权益的归属权问题，如果确定了是农民，则资金或城市的买地人是否就可以直接与农民谈判？如果不可以，那么农民与集体、政府之间的关系又当如何确立？如何在流转中保障农民利益？

实际上，集体土地流转管理办法制定的第一条就已经碰上了这个问题。对公益性用地的界定，本身就是一个土地确权过程。如果公益性用地仍旧采取政府部门说了算的模式，则征地制度改革并没有太大变化。

郧文聚表示，看似庞大的农村宅基地其实是一块沉睡的资产，在其产权没有明晰的情况下，其流转必然要面对重重问题。后续的评估技术、方法，是必须在产权明晰的基础上去做的。

决定中并没有对集体土地流转的产权界定等法律问题做出明确规定，国土部门的试点也是摸石头过河。在渐进式的指导思想下，集体土地流转是应该更进一步，还是保守一点，的确是到了一个敏感时刻，而这个问题的答案就在全国集体土地流转管理办法上。

徐绍史表示，国土资源部正在加快农村宅基地发证工作，这实际上是对农民宅基地确权的一个做法。按照国土资源部关于农村宅基地一户一宅的规定，每户农民的土地财产权属也将逐渐划分清楚，这正是集体土地流转的前序。

集体土地流转管理办法中还将涉及到集体土地价值评估等系列问题规定。而集体土地的评估正是当前集体土地流转中最头疼的问题之一。

前不久某地集体建设用地流转试点中出现了农民反对宅基地换房，要求退出的情况，其根本原因就是农民对宅基地的价值评估不认可。