将手中土地改造成熟地之后拍卖，价高者得，政府回收土地增值收益，这种阳光拍卖减少了土地出让中不断滋生的腐败，实现了土地价值的最大化。但是，土地分割进行拍卖之后，政府基本上不再介入开发商的开发计划，开发商画地为牢，各自经营，追逐利润最大化，由此而产生的是区域功能的缺失。

那么，是否如陈辞所言，将片区土地的开发化整为零交给开发商，能更好实现公众利益？

合作开发模式对于大面积土地开发更适用。冯刚认为，对政府而言，开发商的资金优势和经验，以及资源整合能力，帮助了项目运营的低成本和高效率。对开发商而言，借助了政府的行政权力，不但降低了取得土地的成本，而且减少了项目执行当中的不确定性风险，确保利益实现。

最为重要的是政府只有通过参与其中，才能够保证整体规划的合理性，最大程度地发挥局部开发对于整个片区产生的增值效果。

这是一个多赢的合作。陈辞总结了这种模式为政府带来的实惠：第一，适合于片区大规模开发，规模至少几千亩以上；第二，适合于整体规划；第三，适合于企业不愿意做的公建项目；第四，对政府是长期的收入。陈辞说，如果我把地卖了，下届政府来了没地就没钱了。现在政府不用出钱，收益比净卖地还要多。

理论上是正确的。冯刚说，实践上却存在很多问题。

利润分配

实践中最为敏感的问题就是利润分配。

陈辞说，美丽沙项目，假设开发商30万／亩拿到了生地的开发权，然后每亩地需要投入20万进行七通一平，成本是50万，投放市场的时候是100万，那50万的增值部分，企业和政府三七开。

陈辞举例，在三亚市政府与鲁能拓展置业公司签订的三亚海坡片区合作开发协议中，政府需要开发商3年完成整个片区的七通一平工程建设。协议中，合作方式为除了企业自主开发的起步区用地外，片区内其他用地达到招商条件后，以双方协商确定的数额为底价，由政府组织进行招商出让。出让的地价在扣除双方实现共同核定的公司收入成本和整个片区的综合平均地租8万元／亩后，超出部分，根据双方实际投入比例，按照公司方上浮20%分成。

政府在利益分配中，为开发商留出了更大的利润空间。

但是，这个空间多少为合理？三七开、上浮20%的依据是什么？如何分配才能保证国有资产不流失，保证分配的过程中不会滋生腐败的问题？冯刚说，这是涉及政策风险的，推行合作开发需要大量的政策完善，目前尚没有任何政策对这种开发模式提供支撑。

政策节点

除非政府在管理制度上能有所突破，否则，这种模式将难以推广。河南建业集团董事长胡葆森说。

政策的瓶颈是存在的。周晓华认为，开发商没有收入土地增值部分权益的合法

身份，土地上市交易套现增值部分的环节中，出让金直接进入中央财政系统，政府只能通过协议优惠等其他变通的方式补偿开发商，例如税收减免，或者土地补偿，直接的收益难以实现。

2003年，黄宏生的深圳创维鸿洲科技发展有限公司和三亚市政府合作开发38.34公顷，位于三亚市旧城区南部河口改造项目时，政府承诺完成水居巷和港门下村旧城改造任务的基础上，将给予黄宏生对南边海项目改造的优先开发权。

政府承诺的优惠包括：三亚政府向黄宏生提供建设用地，其中对土地使用的费用给予优惠；新增建设用地有偿使用费(1.4万元／亩)属于政府应收50%之内的政府同意不收，须上缴省政府的50%如不能够减免，此项费用由创维自己负责。同时，政府承诺减免创维在改造建设项目中的各种行政收费，并承诺出现风险，政府将进行补偿。

创维鸿洲在政府给予的土地补偿及优惠中开发的时代海岸，最终使他赚得盆满钵满。

但是，间接补偿似乎又使政府陷入了暗箱操作的怪圈中，怎么补，补多少，也没有任何政策支持和依据。按照法规土地一定要公开出让，严格抠法规的话，那是站不住脚的。冯刚认为，双方合作的细节无法公开，基本上是政府、开发商甚至和农民之间的相互博弈的过程。

只有通过严格而全面的法律法规来规范，才能完善合作开发的模式。