农村土地的承包应当按照下列程序进行：

1、选举产生承包工作小组。农村土地承包对于发包方和承包方的权益保护的意义是非常重大的。在承包过程中，既要防止全体村民的利益被出卖，也要维护承包人的合法权益。因此，承包必须体现全体村民意志。在承包程序启动之时，首先要通过选举的方式产生承包工作小组。承包工作小组不能由村乡(镇)负责人或村支书、村委会主任指定或者自行任命，必须通过选举产生。至于具体的选举方式，可以由全体村民参加选举，也可以由部分村民提名，村民大会审议通过。村党支部、村委会成员可以作为承包工作小组的候选人，但他们并不是当然的候选人，不具有必然参加承包工作小组的资格。

2、拟定并公布承包方案。承包工作小组产生以后，要针对特定土地的承包拟定承包方案，并予以公布。承包方案的拟定必须严格依照《农村土地承包法》和其他各有关法律法规的规定，不得超出法律规定增加内容，不能依据各种“土政策”拟定承包方案，更不能违反国家法律法规的规定设置不合理的条条框框，排斥部分村民参与承包的权利，谋少数人之私利。

3、村民会议讨论通过方案。经过公布的承包方案，承包工作小组应当在适当时间召集村民会议，听取村民对承包方案的意见，在民主的基础上，通过投票表决，如经过2/3以上村民会议成员或者2/3以上村民代表同意，则承包方案产生法律拘束力。否则，没有法律拘束力，不能进入实施。

4、组织实施承包方案。承包方案通过以后，便受到法律保护，产生法律效力。承包工作小组应当按照方案组织具体落实。属于家庭承包的，应当在全体村民范围内按照承包方案所确立的承包原则、方法和要求将土地承包到户。如属于不宜由家庭承包的四荒地和数量较少的果园、茶园以及养殖水面等，按照《土地承包法》第3条的规定可以采取招标、拍卖、协商的方式确定承包人，但是，在同等条件下，本集体经济组织的成员享有优先承包权。需要注意的是，国务院关于“四荒”地的规范有两个，包括1996年国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》和1999年国务院办公厅发布的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》，这两个文件都强调指出，“四荒”资源承包、租赁、拍卖的期限，最长不得超过50年，这是承包“四荒”地的政策上的限制，双方当事人应当遵守。

5、签订承包合同。确定了具体的承包人以后，承包工作小组应当督促承包人签订承包合同。必须明确，发包方并不是承包工作小组，而是村集体经济组织，承包工作小组只承担有关承包的具体工作。按照《农村土地承包法》的规定，农村土地承包合同应当采用书面形式。发包方应当在合同上签章，同时也须有发包方代表和承包人签字。合同签订后，发包人、承包人和承包合同管理机关各执一份。

一、外乡人能否承包本集体经济组织的荒山

符合条件的集体经济组织以外的单位和个人，履行必要的手续后，也可以承包经营该集体经济组织的“四荒”地等农村土地。

在一些人少地多的地方以及非农产业比较发达的城市郊区，本集体经济组织成员没有足够的资金、技术、劳动力承包全部土地，需要由集体经济组织以外的成员经营“四荒”等其他土地；从充分利用资源的角度看，“四荒”土地的长期闲置也会造成巨大的浪费。因此，在本集体经济组织没有相应的资金、技术及劳动力的情况下，应当允许非本集体经济组织的个人或单位承包“四荒”土地，但为了保障本集体经济组织成员的利益，发包方在发包之前应当取得本集体经济组织成员的同意。我国《农村土地承包法》第52条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”根据该条规定，“四荒”土地可以承包给本集体经济组织成员以外的单位或者个人。但由于“四荒”土地资源往往属于集体经济组织的农民集体所有，是他们的财产，在某些地方还是农民赖以生存和发展的基础资源，因此，非本集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地时，应当经过法律规定的程序。