1、只要是实施了外部行政管理职能的行政机关或者法律、法规授权的组织，都有可能成为被申请人，而不论其本身是否具有外部行政管理的职权。

也就是说，并非只有具有外部行政管理职能的行政机关或者法律、法规授予行使外部行政管理职权的组织才可能成为被申请八。没有外部行政管理职能的行政机关，如人事、监察部门等，如果对外作出具体影响公民、法人或者其他组织的行政行为，如对公民实施罚款，对法人或者其他组织实施摊派，也有可能成为被申请人。这一精神，在本法第八条规定哪些情形不能申请行政复议时已有体现。虽然学术界普遍认为，没有法律、法规授予行使外部行政管理职权的组织，也不能成为被申请人。但是，事实上，行政复议所指向的具体行政行为，是非法的、不合理的具体行政行为，其中主体不合法是很重要的一类，将这些主体排除在行政复议被申请人之外是不合适的。因此，此处的法定组织，应当是声称自己是享有行政管理权的组织。至于该组织是否是法定的行政主体、是否具有其自称的法定职权，正是需要行政复议加以判别的，在行政复议案件受理期间或者确定行政复议被申请人时，尚无法作出这一判断。

还要特别强调的是，自然人也不能成为行政复议的被申请人，即使具体行政行为由行政机关工作人员作出，被申请人也只能是行政机关。国家机关的工作人员及行使行政权的组织的工作人员不能成为行政复议的被申请人，这是由其法律地位决定的。公务人员的执法行为代表其所属的行政机关的意志，属于其所从属的行政机关的行政行为。即使该行政机关的工作人员有违法失职行为，也只能由有关行政机关处理，而不能通过复议来处理。

2.必须是运用行政权力、作出有争议的具体行政行为的行政机关或者法律法规授权的组织。

行政复议当中，必须存在可被公民、法人或者其他组织申请的复议标的——具体行政行为。所以，作为被申请人，必须是实施了经申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，并且，这个具体行政行为与申请人的合法权益之间具有因果关系。没有实施具体行政行为，或者虽实施了具体行政行为但与申请人的合法权益之间没有因果关系，不能成为被申请人。