按照国家旅游局在2001年颁布的《旅行社投保旅行社责任保险规定》，旅行社必须投保旅行社责任保险，并且通过旅行社每年年检时必须提供相应保险证明的方式实现了旅行社责任保险制度的强制性。在这种制度建立之初，对于维护和保障旅游者的切身利益起到了重要的作用。但是这项强制投保制度从2001年实行至今，历经五年的发展，从其实施效果来看，与制度的建立初衷却相去甚远，而且随着旅游事业的逐渐兴旺，常常出现一些旅游赔偿纠纷的案例。这使我们不得不对这个保险制度作深入的思考。

现行旅行社责任保险

并非强制保险制度

虽然旅游管理部门通过年检的方式实行了旅行社责任保险的强制保险制度，但无论从法律层面上还是实务层面上来说，其并不具备强制保险的特征。首先，按照《保险法》第十一条的规定：“除法律、行政法规规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。”而旅游管理部门实行强制保险制度的依据——《旅行社投保旅行社责任保险规定》则是由国家旅游局颁布的，从法律上说，这只是部门规章，并非行政法规。因此，从一定意义上说，旅游管理部门要求旅行社强制投保的行为实际上缺乏足够的法律依据。其次，从旅行社实际投保的情况来看，由于年检只是一道手续，因此，其投保的目的就只是为了获得一纸保险合同，再加上有关旅游管理部门对投保额度并没有作具体的要求与限制，许多旅游机构为了降低经营成本，也就常常不足额投保。据业内人士透露，对于一年接待游客1万人次的旅行社，可能只买了100人次的旅行社责任保险，所以从投保层面上说，这种不足额的投保行为也说明了旅行社责任保险并非强制保险。

因此，这种名义上为强制保险，实际意义上并非的保险制度并不能有效地保障旅行者的利益。

商业旅行社责任保险的缺陷

尽管旅游管理部门规定了旅行社必须投保责任保险，但就市场来看，并没有专门的强制保险险种，旅行社投保的保险只是各商业保险公司提供的旅行社责任保险。由于商业保险公司经营的目的是追求利润最大化，因此，其提供的产品也就不可能完全覆盖法律法规所要求旅行社承担的所有责任。

按照国家旅游局颁布的《旅行社投保旅行社责任保险规定》的要求，旅行社应承担包括与人身伤亡相关的赔偿、与旅行者财物损失相关赔偿以及诉讼费用等在内的总共七个方面的责任，而对于这七个方面的责任，保险公司提供的责任保险产品都不能完全的覆盖。例如，对于旅行社组织的赛车、赛马、攀岩等高风险活动所造成的人身伤亡或财产损失，保险公司要么不承担责任，要么则以高额费率(20%~30%的费率)附加险的形式予以承保，而旅行社却要经常面对这样的风险。例如，旅行社在组团到泰国的芭堤雅海滩旅游时，一般都会向游客推荐快艇、冲浪、潜水等活动，到新西兰则会向游客推荐蹦极活动，这些都是一些高风险的活动。

此外，从保险公司产品的条款来看，保险公司只对旅行社由于疏忽和过失所引起的损失承担赔偿责任，而对于旅行社的非过失责任则不予承担责任，在这种情况下，保险将不能对一些事故所造成的旅行者损失进行赔偿，因此，也更容易引起各种纠纷。

通过立法实行强制保险制度

解决上述问题，笔者认为最好的办法就是通过立法把旅行社责任保险定为法定保险，实现真正意义上的强制保险制度。一般来说，通过实行强制责任保险，可以有效保障相关受害人及时获得相应的赔偿，减少纠纷的发生。并且通过实行强制保险制度，可以克服商业责任保险所承担的责任范围过小问题，不仅有利于受害人获得赔偿，而且也有利于旅行社的经营管理。

首先，国家需要通过相应的立法把旅行社责任保险定为法定保险。按照《保险法》的相关规定和国内外实行强制保险的经验来看，每实行一种强制保险制度，都要通过相应的立法过程，旅行社责任强制保险也不例外。针对我国的情况来看，可以通过修改《旅行社管理条例》，增加“国家实行旅行社责任强制保险制度”之类要求旅行社强制投保旅行社责任保险的规定。

其次，为这个强制保险单独设计条款和费率。针对商业险的不足，强制险条款和费率的设计首先应将旅行社的非过失行为责任纳入保险所承担的责任范围之内，也即建立无过失赔偿责任原则，以此来保证那些由于旅行社一方的非过失行为所致事故而造成损失的受害人能获得相应赔偿。但在这种情况下，为控制风险，应考虑建立相应的追偿制度。其次应该将法律法规有规定，但现行商业保险没有包括在内的各种责任都纳入保险的赔偿范围，例如前面提及的包括蹦极在内的高风险，但同时需要考虑设定一定的赔偿限额，以避免过高的保险费用和高赔偿所带来的道德风险。此外，对于条款制定和费率拟定，参照现在实行的交通事故责任强制保险制度的经验，为保证实施的效果，建议应该由保监会牵头并联合国内大型保险公司来负责条款和费率的制定。

第三，要通过颁布相关配套的实施办法，增强强制保险制度的操作性，并建立对旅行社的检查制度与对未投保旅行社的处罚机制，以此保证强制保险制度实施的有效性，从而有力地保障旅行者的利益。