【公定力的基本涵义】
行政行为一经成立,不管合法与否,若非无效行政行为,就产生一种拘束所有机关、组织或个人的效力,在未经有权机关撤销或有其他理由影响其效力之前,都推定其为合法有效。
【对公定力的理解】
公定力是一种假设的、推定的、暂时的法律效力;
公定力自行政行为成立之时就产生;
公定力是一种对世的法律效力;
公定力原理的例外是无效行政行为。
【公定力的根据】
公定力是一个经学者阐述的原理,在法律上并未明确规定,只是某些制度安排表达了这一原理。为什么需要有这种制度安排和相应的原理呢?
行政行为其实是关于法律解释和法律适用的一种权威性宣告,如同司法判决一样,它对人们的行为具有规范作用;
如果我们不是形式主义地把法律仅仅视为载于文本上的一般性规范,而是把其看成一种人们的行为秩序,其本性在于规范,那么,行政行为也是一种法律,是整个法律秩序的组成部分;
鉴于人们希望对自己的未来有所把握,人们普遍有一种趋利避害的行为选择动机,所以,法治所强调的法律必须具有确定性、稳定性、可预见性、不可破坏性、可实施性等品格,为人们普遍赞同;
法治的这些要求自然地也延伸到作为法律秩序组成部分的行政决定、司法判决上,因而,公定力的根据并不在于行政行为是国家意志的体现、也不在于社会对政府存在一种信任,而在于人们对秩序的需要和预期。
【公定力的意义】
(1)公定力原理是支持行政行为确定力的前提,后者主要针对行政机关和行政相对人双方而言;
(2)公定力原理是行政诉讼不停止执行原则的理论基础
行政诉讼法第44条,诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,停止具体行政行为的执行:被告认为需要停止执行的;原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;法律、法规规定停止执行的。之所以不停止执行,乃依据公定力原理承认该行为是暂时有效的行政行为。
(3)公定力与行政行为作为先决条件的民事纠纷处理问题
在当代国家,行政机关经常直接或者间接介入行政相对人之间的民事纠纷,如公安机关对相互斗殴的当事人作出处理、责令其中一方当事人赔偿另一方当事人损失、被责令的一方当事人认为赔偿远远大于实际损害(行政裁决),房屋管理部门对一方当事人的房屋所有权或者抵押权作出确认、引起另一方当事人的不满、认为房屋所有权或者抵押权属于自己(行政确认),城市建设部门允许一方当事人建造房屋、引起另一方当事人不满、认为侵犯了自己的相邻权(行政许可),等等。如果其中一方当事人为了保障自己的合法权益,其必须先经过行政诉讼,由法院对有关的行政决定合法性先行作出判决,而后再提起民事诉讼呢,还是可以直接提起民事诉讼?
由于法律没有明确规定如何处理类似案件,所以,实践中大致有三种做法:
在当事人仅提起民事诉讼的情况下,法院就民事诉讼作出判决,在判决与行政行为发生冲突时,由行政机关自行处理其行政行为;
在当事人提起民事诉讼的情况下,法院审理中发现有行政行为问题,可中止民事诉讼,待行政诉讼结果后再行民事诉讼;
行政附带民事诉讼。
第一种作法,尊重了公定力原理,比如,公安机关的裁决。但是,在某些具体情形下,行政相对人一方面可能不愿意提起行政诉讼,另一方面可能认为真正的权属争议才是其所关心的。比如,相邻权问题、房屋所有权或者抵押权确认问题。
第二种作法,当事人提起民事诉讼,法院作出与行政行为相反的判决,这似乎与公定力原理相悖。不过,我国有学者提出,如果行政行为的作出是基于一种形式审查而非实质审查的时候,法院可以径直作出民事判决,也无需等待当事人提起行政诉讼以及行政诉讼的结果。比如,房屋管理部门对房屋所有权、抵押权的确认。
第三种作法,行政附带民事诉讼,会引起其他一系列诉讼程序上的问题。
在日本,公定力在这类案件中的适用范围,也被法院判决认定为需要根据行政行为的目的、性质而予以合理的限制。所以,在涉及行政行为对民事权利义务予以确认、裁决的案件、甚至行政行为涉及民事权利义务(如某个建筑许可导致建筑影响采光权)如何处理的问题上,需要进一步研究。
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