最高法院司法观点集成之

民事合同与行政合同的区分标准

关键词

民事合同行政合同

关于民事合同与行政合同的界限划分问题。

实务中经常遇到当事人之间争议的合同属于民事合同还是行政合同，是否能够依据民事诉讼程序解决争议的的问题。行政合同是指行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商而形成的公法上的协议。从形式要件来看，行政合同的当事人必定有一方是行使国家行政权的行政机关，行政合同的内容是行政机关与相对人共同协商、双方意思表示达成一致的结果。从实质要件来看，行政合同主要涉及履行行政机关的职能、公共利益、行政权力以及公民的平等参与，其有严格的程序规制。行政合同与民事合同的区分标准主要包括主体标准、目的标准与行政优益权标准三种。(1)主体标准，即主体之一是否为行政机关。(2)目的标准，即签订合同的目的是为公共利益还是签约主体的个体私利。行政合同的目的是实现行政机关的行政职责，完成行政任务，为公共利益；而民商事合同签订的目的是为了合同主体的个体利益。(3)行政优益权标准，即从合同主体是否享有行政优益权进行判断。换言之，在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否居于主导地位，行政职权是否在合同履行中起主导作用，行政主体是否享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权等。在其权利义务的约定上，是否体现行政管理关系，是否具有不对等性。行政机关享有行政优益权，合同内容体现出不平等的行政管理关系，则为行政合同，反之，则为民商事合同。

——宋晓明：《加强调查研究，探索解决之道——就在全国民商事审判工作会议中提出的若干疑难问题答记者问》，载奚晓明主编、最高人民法院民事审判第二庭编：《民商事审判指导》加07年第1辑(总第11辑)，人民法院出版社2007年版，第84～85页。

最高人民法院终审裁判

广西壮族自治区兴安县溶江农村信用合作社与中国建设银行股份有限公司兴安支行债权转让合同纠纷案(最高人民法院(2005)民二抗字第5号民事判决书，判决时间：2006年6月22日)。

本案要旨：人民银行依法撤销金融机构的行为，并不排斥金融机构为处理其债权债务与其他平等主体设立民事行为，该民事行为也不因人民银行的督促而改变民事法律关系性质。

最高人民法院再审认为：兴安建行撤销其下属机构溶江分理处的申请得到人民银行的批准后，兴安建行有义务妥善处置溶江分理处未尽的事务。其中，对溶江分理处未履行完毕的债务和尚未实现的债权，可以依法转移或转让，即与其他平等民事主体通过合同行为实现，亦可以采取其他方式处理之。本案兴安建行与溶江信用社所签订协议书的内容显示，兴安建行选择了在平等民事主体间签订债权债务转让和转移的形式，对溶江分理处尚未处分的债权债务作出处理。本案有争议的对大凸村、黄茅坝村农户贷款债权的转让，系以溶江信用社支付250余万元为对价的有偿转让。该协议书是双方当事人经过协商一致后达成的，意思表示真实，内容不违反我国法律法规的规定，协议应认定有效。桂林人行在批准撤销溶江分理处的批复中曾明确要求兴安县人行，应督促兴安建行做好机构撤销后的相关工作，兴安县人行在本案协议书上以监交单位的身份签章，即为履行督促之责。人民银行依法撤销金融机构的行为，并不排斥兴安建行为处理被撤销的溶江分理处的债权债务与其他平等主体设立民事法律关系；兴安建行与溶江信用社所达成的债权债务转让与转移协议，也不因人民银行的督促而改变民事法律关系性质。溶江信用社就该民事法律关系提起的本案诉讼，人民法院应当审理。广西壮族自治区高级人民法院再审以该债权转让合同，是在银行机构改革过程中，在中国人民银行及其二级分行的有关文件指导下进行的，并须履行有关的审批手续，认定该协议具有行政性质，应由行政主管部门自行处理，故而驳回溶江信用社的起诉没有法律依据。最高人民检察院的抗诉理由成立，应予以支持。

——苏泽林主编、最高人民法院审判监督庭编著：《最后的裁判——最高人民法院典型疑难百案再审实录》(刑事与合同案件卷)，中国长安出版社2007年版，第79—86页。

导读和说明

原再审因兴安建行与溶江信用社所签订的债权转让协议具有行政性质而驳回了溶江信用社的起诉，虽然原再审裁判理由中没有使用行政合同一词，但实际上已经将此协议定性为行政合同。行政合同应具有行政性，即行政合同的主体一方恒定为行政机关或法律、法规授权的其他组织；行政合同的目的是行政主体实施行政管理，为了社会公共利益，而非为行政主体自身经济利益；行政主体对行政合同的履行享有行政优益权，即对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和合同解除权。但不能因为合同签订和履行过程中有行政主体参与将此类合同认定为行政合同，如民事合同中往往有行政机关对有关事项进行登记，行政机关的登记却只是为了使民事行为获得公信力，并不因此改变其民事属性。本案中桂林人行和兴安县人行撤销建行溶江分理处属于典型的行政行为，但该行政性不能成为后来兴安建行和溶江信用社债权转让协议的直接属性。债权转让的双方当事人都是平等民事主体的金融机构，彼此不享有行政管理权，兴安县人行只是合同的监督见证人，不是合同当事人。因此，兴安县人行的批准行为虽然是其依法履行行政管理职能，但同其他许多民事合同都需要审批一样，批准行为不是合同当事人的行为，不能改变债权转让协议的民事属性。