行政不作为是指行政机关及其工作人员有着实施某项行政行为的责任与义务时，其应当履行却并未履行或者拖延履行的情况。要构成行政不作为必须以行政主体有着某种法定义务为前提，这种法定义务一般由法律法规来明文规定。其中行政主体的拒绝履行，不给予答复或者履行拖延等情况，都可能被视为行政不作为。

行政不作为的界定

（一）制定法上对行政不作为的规定

制定法上对行政不作为采取列举的方式，包括《行政复议法》第6条和《行政诉讼法》第11条的规定。但是在总结制定法上“行政不作为”的基本形态上存在分歧。基于《行政诉讼法》第11条的规定，一种观点认为行政不作为存在两种形态：“拒绝履行”和“不予答复”。另一种观点认为行政不作为不包括“拒绝履行”。

事实上，不能笼统地将“拒绝履行”归于行政作为或者行政不作为。如果行政主体经过合法审查，发现行政相对人确实不符合法定的申请条件，或者行政主体考虑了不相关的因素，认为行政相对人不符合法定申请条件，从而“拒绝履行”，则属于行政作为。前者是合法的行政作为，后者是违法的行政作为。如果行政主体虽然启动了行政程序，但在实体上没有真正依法履行法定作为义务，在这种情况下“拒绝履行”，是形式作为而实质不作为的行政行为，属于行政不作为。另外，如果行政主体根本没有启动行政程序就“拒绝履行”也属于行政不作为。

（二）学理上对行政不作为的界定

对于行政不作为的界定，行政法学界尚未达成统一认识，主要观点有：

1、行政不作为就是行政主体不履行法定职责的行为。

2、行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或拖延履行的行为形式。

3、行政不作为就是在职权和职责范围内没有最终作出完整和确定的意思表示的行为状态。

4、行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。

5、行政不作为是指行政主体对一定行政行为的抑制，即拒绝作出一定的行为。

6、行政不作为是行政主体违反其所负有的法定行政作为义务的行为。

《行政诉讼法》第11条第1款第4项、第5项、第6项规定的公民、法人或其他组织对其“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的”三类行为提起的诉讼案件归为行政不作为案件。

《国家赔偿法》第14条规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。