【内容提要】我国法律对农村集体土地的征用及补偿制度存在缺陷，实践中征地和补偿过程引发了一系列问题，农民的权益不能得到法律的充分保障，由此激发了大量社会矛盾。如何来完善现有的征地和补偿制度，如何做到确实保护被征地农民的权益，本文就此进行探讨。

【关键词】集体土地征地征地程序权益补偿救济

随着经济的发展，社会对土地的需求也越来越大，农村集体土地不断地被征用。但是由于我国现行的土地法规存在着缺陷，在征地及相关的补偿等过程中引发了众多问题。被征地农民的权益受到严重损害。农民是弱势群体，而被征地农民则是弱者中的弱者。如何来确实保障他们的合法权益？笔者试图从目前土地征用现状及相关法律规定进行分析，提出解决方式和建议。

一、土地征用的基本内涵

我国的农村土地征用是发生在国家与集体之间所有权的转移，是国家为公共利益的需要，依法强制取得农村集体土地并给予相应补偿的行为。土地征用具有强制性。

二、我国农村集体土地征用过程中存在的问题

目前我国的土地所有权归属只有两种：一是由国家所有，二是农村集体所有（因此作为个体的农民是不享有土地所有权的，只有土地使用权）。农村土地征用就是发生在国家与集体之间所有权的转移。这种看起来简单的所有权转移，在实践中却长生了大量的问题。

（一）被征地农民的权益受到严重侵害，生活失去保障，社会秩序不稳定。

土地是农民的重要生产资料，征地实际上让农民失去了一项重要的资源的财产利益，同时也失去了与土地相关的一系列权利。而征地补偿标准又偏低，补偿还经常无法到位，劳动力安置难以得到解决，从而产生了许多纠纷，影响社会的稳定。浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益格局大致是政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅仅占5％至10％。此例可以证明该论点。因为失去土地耕作且没有得到相应补偿，大量的被征地农民成了失地又失业的人，生活极为困难。因此许多农民选择进城打工，形成城市边缘人，从而成为社会不稳定的因素之一。

（二）土地征用中权力寻租现象严重

《土地管理法》第四十五条、四十六条规定了征用土地的批准权和相关程序。由于这两条的规定相当原则，这就为某些地方，某些官员违规批准征地提供了广阔的权力寻租空间。他们借着法条的不足滥用国家权力，以权谋私。许多地方更是打着公共利益的旗号为地方利益着想，扩大征地范围，为一些商业目的用地提供方便，使农用地保有量减少，损害农民和国家的利益。比如，《河北日报》2001年8月29日发表了一篇名为《权力寻租害莫大焉——邢台土地批租领域特大窝案引发的思索》。文章报道以原邢台市副市长段钢为首的20名多政府官员利用职权非法批租大量土地，造成国家和农民利益的极大损失。仅为邢台市交通局代办征地手续，为高速公路征地时的自批自征自卖，以及为邢台市经济实用住房中心征地时涂改地价、少交费用这3笔，就使国家资产流失近2000万元。同时据有关统计数字表明，2000年上半年，邢台市发生的20起赴省上访中，就有10起与土地批租有关。

（三）扰乱了地产市场

1、各级政府大建开发区、工业区，圈占了大片农地，虚抬地产价格。近年，我国房地产市场持续发热，大有房地产泡沫经济的现象与此是脱不开关系的。

2、在集体土地所有权出让繁琐，费用高昂（特别是其中的寻租）的情况下，各种规避手段滋生，致使土地供应量违规上扬，从而扭曲了市场价格，误导了资金流向，地产市场的虚假繁荣也就难免会出现，影响了国民经济的健康运行。

三、影响我国农村集体土地征用的制度障碍

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几个方面。

（一）立法对公共利益的概念界定模糊

《土地管理法》第二条第四款规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但是法条并没有解释何为公共利益。而学术界对什么是公共利益则是众说纷纭，没有一个统一的标准。有学者认为公共利益就是国家利益；有的学者则认为公共利益实为社会整体利益；还有学者则持公共利益以个人利益为基础，是个人利益的相加的观点。部分学者认为公共利益的主体是公众，不能和个人、集体相混淆，也不能以国家来代替。

由于法条和理论的双重缺陷，导致了公共利益的概念模糊不清，使征地目的不明确征地范围扩大化。这就使地方政府在征用农地时常常故意曲解公共利益的意思，为地方谋取利益而弃国家利益于不顾，将带有营利色彩的基础设施和医疗等商业目的用地纳入征地范围。

（二）土地征用制度不合理，补偿范围狭窄、标准偏低

根据《土地管理法》第四十七条规定征用土地按土地的原用途给予补偿；征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。如果是菜地则还有新菜地的建设基金。征用耕地的土地补偿费用为该耕地被征用前3年平均年产量的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的补助费用标准为该耕地被征前3年平均年产值的4至6倍，但是最高不超过15倍。耕地补偿费和安置费两者相加不超过30倍。青苗及土地附着物补偿费标准由各省、自治区、直辖市规定。

国务院发展中心初步测算，即使按每亩耕地产量2000斤，粮食价格0．5元／斤计算，则一亩地年产值为1000元．即便按十倍年产值补偿也不过1万元。即使是如此低的补偿标准，地方政府还是要克扣、拖欠补偿费用。如1999年福建漳浦机场征地，建设单位与地方达成协议；水田2000元／亩，旱地1000元／亩，明显低于法定最低补偿标准。2001年四川318国道征地应按1014元／亩测算补偿而当地政府却按650元／亩计算。许多地方政府就是这样以地生财的。农民权益怎能不受损！

青苗及土地附着物补偿由各省市自定，但普遍也不高。江苏盐城每亩只有几百。厦门市每亩则不低于2540元。而福建省的标准则是农作物按前三年平均年产值的一倍。南京室规定按一季农作物的产值计算，能收获的不予补偿。泰州市规定一般以被征用土地前三年产值的50％计算，一年生农作物按全年产值计算，能收获的不予补偿或适当补偿。娄底市规定青苗长期不到一年的按一季产值计算，一年以上按年产值计算，或根据生长期的损失补偿。

在上述四种补偿费用中，前两种归农村集体组织所有，后两种费用由青苗及土地附着物所有人所有。受偿的主体主要是集体经济组织，个人承包经营户不能作为受偿主体。由此可以看出我国的征地补偿费用标准不合理，再加上地方政府的违规操作，农民权益受损是无法避免的。

（三）征地程序有缺陷且缺乏有效的监督机制，致使土地征用权滥用和土地大量流失。

《土地管理法》第四十五条第一款规定了由国务院批准的征地范围和数量：（一）基本农田；（二）基本农田以外的超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。第三款规定了征用农地的程序：征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先办理农用地转用审批。其中，经国务院但是《土地管理法》四十四条第四款规定：本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。该条第三款还规定了市、县人民政府拥有批准权的情形。这无疑是为地方政府规避四十五条的规定提供了法律依据。同时审批权的下放也造成了在我国农村土地征用中最大的问题是不按审批程序进行。我国广大农村中县、乡、镇政府对土地拥有绝对的权力，农村土地所有权由集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农地征用的决策需要听从政府。由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，往往便会出现很多时候政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批或以合法形式掩盖非法占地的现象。大量的地方政府还采取化整为零的方式违规征地（例如湖南长沙县政府在1992年至2002年就以此法征用1个乡7个村约84个组的17278．675亩）。由于农村土地征用费用低，很多土地在征用后因为种种原因被闲置，又由于我国土地所有权的流向是单向的，所以造成大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。

（四）缺乏合理的救济途径，土地纠纷得不到比较好的解决和处理。

现行《土地管理法》第七章规定征地行为引发的法律责任，但是并没有专门就如何解决农民们因不满征地行为而引起的纠纷作出详细规定。而现行的救济途径大致是提起行政复议，向法院提起诉讼。但是由于司法制度的不完善，被征地农民通常是状告无门。或者即使提起了诉讼也常常因为诉讼时效已过而无法进行下去。因此上访成为被征地农民的最后也是最无奈的选择。北京永定门的北京南站也因为聚集了众多的上访者而成为有名的上访村。

《南方周末》曾有篇文章对近几年的农民信访的问题做了曲线图，发现信访的内容已经发生变化了：由征地而引起的问题已经占了主要地位。该文还分析说在今后几年因征地引起的问题还将持续成为信访的主要问题。而近几年法院受理涉及农村土地征用的案件也呈递增的趋势，但是案件受理过程中经常受到来自地方保护主义的压力，再加上该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度还不是很明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事等非正常途径。因此，如果要想确实解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用程序中，寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。

四、完善我国农村集体土地征用及补偿制度的建议

农村集体土地征用及补偿制度存在着这么多缺陷，由此又引发如此多的问题，如何来解

决问题如何来保护农民的合法权益？显然只能从根源上找答案才能解决上述这些问题。所以重新构建一个合理的征地及补偿制度是势在必行的艰巨任务。如何构建？可以从以下几个方面来着手。

（一）明确征地目的即公共利益的边界，确立法定征地范围

世界各国、地区对土地征用的立法有两种：一是概括式立法；二是列举式立法。后者如日本，我国台湾地区。《日本土地收用法》第3条将公共利益列举为51项条款。《台湾地区先行土地法》规定，土地征收的目的有二：一是兴办公共事业；二为实施特殊的经济政策，但以法律规定者为限。前者的具体内容包括①防备设备②交通事业③公用事业④水利事业⑤公共卫生⑥行政机关、地方自治机关及其他公共建筑⑦教育学术及慈善事业⑧其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。由于我国有关征地目的法律条文规定不详，造成征地目的模糊和范围扩大化。所以我们可以参照日本或我国台湾地区的土地征用立法，采用概括加列举式的立法方式进一步明确公共利益的范围。

（二）扩大补偿范围，确定市场化的补偿标准。

首先我们应该树立公共负担说的土地补偿理论。政府为了公共利益而实施某种行为，其是以牺牲个人利益为基础的，这种牺牲应该由政府和社会两者共同负担，而不应该由农民自己承担。

其次确立合理的补偿原则。世界各国的补偿原则可分为三种模式，其一，完全补偿原则，发达国家采用此法；其二，范围仅限于被征用财产的价值的不完全补偿原则，如我国；其三，相当补偿原则，根据土地征用情况而定，一般采用完全补偿原则，特殊时采用不完全补偿原则。就我国目前而言我们当然不可能采用发达国家的做法，但是我们可以大致采取第三种补偿原则。也就是说比如纯公共利益的土地征用，采用相当补偿原则；准公共利益的土地征用则采用完全补偿原则，提高对被征地农民的的土地承包经营权和就业补偿标准。

再次，细化补偿项目，扩大补偿范围。在现有的补偿种类上还应该再在加上土地征用费，残余地的损失补偿费。不仅要对直接损失进行补偿还要把间接损失也纳入补偿范围。同时提高征地补偿费的倍数。将征地补偿费用的相当部分直接发给被征地农民。

最后，还必须对劳动力进行合理的安置。在给予金钱补偿的同时对被征地农民的今后生活给予安置。比如给予换地补偿的安置或债券或股权补偿。

（三）重构征地程序。

1、征地申请程序。必须由用地单位提（1）建设工程的可行性报告（2）立项的批文（3）征地的目的，即该被征用的土地将用来做什么（4）征地的条件

2、审批程序。必须开两次听证会。一次是征地条件听证会；一次是征地补偿费用听证会。

3、实施征地时的程序。用公告的形式表明政府在征地。公告内容包括①征地的范围、数量②征地的目的，用于表明征地是否合法③补偿方案，即如何进行补偿、补偿的范围项目、劳动力如何安置等。

4、用地单位必须跟国家土地管理部门办理相关手续。

（四）构建土地征用的有效监督机制。

1、监督机构的设置。该机制的人员必须是单数，且其中必须要有半数以上是非公务员身份，有有关经验的专家、学者；该机构独立于政府机关；该机构必须具有准司法性质，其裁决具有强制性。

2、监督的内容应贯穿于土地征用的全过程。

3、土地的回转。土地是极其珍贵的不可再生资源，应该合理有效地利用土地。由于我国的土地所有权是单向流转的，所以回转并不是指从国有回到集体所有，而是指复耕。回转的原因是：①征地行为被撤消②土地征用目的的落空，比如不可抗力的发生、用地单位建设资金无法到位。回转步骤。首先公告，包括复耕的原因、范围、复耕的方案。其次是对已经开发的被征用地开始复耕。最后实行承包或者用做它用。这样才尽可能减少土地的大量闲置荒废。

（五）构建被征地农民权利的救济途径。

1、司法救济途径，即裁决和诉讼途径。农民认为征地行为的内容和程序不当的，农民可以向有关行政机关申请行政复议和向法院提起诉讼。认为的内容是指①审查不清，即征地目的不合法。②政府无权或越权批准征地。③未履行征地公告义务的或者公告内容不完整的。④没有按征地公告的征地补偿方案进行补偿或者迟延安置等。

2、征地方案必须征得被征地农民的同意，否则不得进行征地。

3、被征地农民认为集体经济组织侵占、挪用了征地补偿费用或者补偿费用分配不均的，被征地农民可以提起民事诉讼。

（六）设立被征地农民的社保基金。

当前的农村社会保障是一种以家庭保障为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源的保障机制，农村社会保障又回归到非制度化的状态。因此征地补偿费用应该按合理的分配方案分配，尽量做到不让被征地农民在失去土地使用权的同时还失去金钱和相关财产权益。在征地补偿费中拿出一部分作为被征地农民的社保基金，确保被征地农民即使在没有或者尚未得到安置时也不必为生活所迫。这样不仅可以是农民的权益得到保护还可以减少纠纷的发生和被征地农民因告状无门而采用不当手段闹事影响社会安定。保证社会秩序的稳定。

结语

土地是国家的垄断性资源，其商品化在不断得得到承认。因此农村土地征用问题的公平合理的解决，不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安定。司法机构既要尊重行政权力，同时也要勇于且正确表达对立法的理解和对行政合法性的判断，努力坚持司法独立和公正，对农村土地征用过程中的纠纷应加大司法审查力度，维护广大农民的合法权益和是国家利益得到真正实现。

【参考文献】

1、李昌麒经济法网《当前推进农村经济法制建设必须认真解决的几个问题》

2、法律教育网《对农村集体土地征用现状的反思》

3、《农村土地法律制度研究——田野调查》陈小君等著中国政法大学出版社2003年出版

4、《南方周末》2004年第1082期

5、《财经》杂志2003年第五期

6、《经济法学、劳动法学》2005年第三期

【注释】

1、参见李昌麒经济法网《当前推进农村经济法制建设必须认真解决的几个问题》作者李昌麒

2、参见法律教育网《对农村集体土地征用现状的反思》，作者北京市房山区法院吕婷、朱海宏

3、参见《中国土地权利研究》中国政法大学出版社2003年出版

4、参见《农村土地法律制度研究——田野调查解读》陈小君等著第43页中国政法大学出版社

5、同上

7、参见《财经》杂志2003年8月27日《失去家园，开发区的乱与治》作者任波

8、同上

9、参见法律教育网《对农村集体土地征用现状的反思》作者北京房山区法院吕婷朱海宏

10、参见《南方周末》2004年11月4日第1082期第七版《国内首份信访报告获高层重视》作者赵凌

11、参见法律教育网《对农村集体土地征用现状的反思》作者北京房山区法院吕婷朱海宏

12、参见《中国土地权利研究》中国政法大学出版社2003年出版

13、参见李昌麒经济法网《当前推进农村经济法制建设必须认真解决的几个问题》作者李昌麒

14、参见法律教育网《对农村集体土地征用现状的反思》作者北京房山区法院吕婷朱海宏

15、《经济法学、劳动法学》2005年第三期《论土地保障功能的法律制度完善——从农村社会保障制度的构建谈起》作者刘广明

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）：第四章　房地产交易 第二节　房地产转让　　第四十五条　商品房预售，应当符合下列条件：\n　　（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；\n　　（二）持有建设工程规划许可证；\n　　（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；\n　　（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。\n　　商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。\n　　商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。