（一）下列行为属转包行为：

1、承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人的；

2、承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程肢解后以分包的名义分包转给其他单位的；

3、法律、法规、规章规定的其他转包建设工程行为。

承包单位对其承包的建和工程未派出项目管理班子或其技术管理人员数量明显低于正常水平的，以转包行为论处。

（二）下列行为属违法分包行为：

1、总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件单位的；

2、建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，承包单位将其承包的部分建设工程交由其他单位完成的；

3、施工总承包单位将建设工程主体结构的施工分包给其他单位的；

4、分包单位将其承包的建设工程再分包的；

5、法律、法规、规章规定的其他违法分包建设工程的行为。

（三）下列行为属挂靠行为：

1、通过出租、出借资质证书或者收取管理费等方式允许他人以本单位名义承接工程的；

2、无资质证书的单位、个人或低资质等级的单位通过各种途径或方式，利用有资质证书或高资质等级单位的名义承接工程的。

从源头治理工程转包和违法分包

廉政工作取得明显成效

近年来，交通部党组坚持把交通基础设施建设领域反腐倡廉工作摆到了突出的位置，在抓落实，见成效上下功夫，管理制度进一步健全，监督检查力度进一步加大，源头治理工作进一步深化，廉政经验进一步丰富，使交通基础设施建设领域的廉政工作取得了积极的进展和明显成效。

钟华说，交通行业腐败现象易发高发的势头已经在一定范围内和一定程度上得到了遏制。但是在肯定成绩的同时也应清醒地看到，取得成效的工作基础还比较脆弱，特别是在交通基础设施建设领域滋生腐败的土壤和条件依然存在，交通建设市场的一些问题还没有得到根本的解决。交通基础设施建设领域腐败和反腐败的斗争仍然十分激烈，建设市场仍然存在很多不规范的问题，仍然是社会关注的热点，各级领导也高度重视，因此必须采取有效措施，切实解决存在的问题。

转包与违法分包恶果严重

交通基础设施建设领域的突出问题仍然集中在工程招标投标、设备材料采购、设计变更等六个关键环节。尤其是在招投标和工程分包环节中，少数项目业主规避招标、虚假招标，人为干预和直接介入招投标工作，招标代理机构违反职业准则在招标活动中弄虚作假等问题尤为突出。

钟华认为，工程分包作为一种科学的工程组织方式，是企业实现资源的最佳组合、技术力量的最佳搭配、提高核心竞争力的重要手段，符合市场经济要求，是国外工程管理中普遍采用的形式。当前，之所以交通建设在分包中出现问题，除了少数领导干部背离原则、谋取自身利益外，还有利益驱动、制度缺陷、体制弊端、监管不力和一些深层次的原因。由于资质评定把关不严，一些鱼目混珠的空壳公司取得能够承揽工程的资质，这些企业一旦中标，必然进行转包或违法分包。同时，随着我国城镇化进程的逐步深入，社会大生产的不断发展，大批农民外出务工，给建设市场提供了丰富的劳动力资源，出现了所谓的包工头。虽然这些队伍没有劳务资质和施工资质，但由于报酬低廉，施工单位往往将工程分包给他们，工程质量和施工安全都难以保证。

钟华说，这些问题严重破坏了建设市场秩序，引发了一些工程质量、拖欠农民工工资、商业贿赂、贪污腐败等问题，造成了不良的社会影响，败坏了交通行业的形象。他认为，对工程转包和违法分包的问题进行集中专项治理，完全符合交通实际，是贯彻中央领导同志对交通行业廉政工作重要批示的具体举措，是治理商业贿赂专项工作的重要内容，有利于进一步规范公路建设市场。

标本兼治综合治理

鼓励诚信惩戒失信

在谈到工程分包现象时，钟华说，这个问题涉及到多种利益关系，情况比较复杂。既涉及政府、建设管理部门和业主，又涉及施工企业和监理，有的甚至涉及到地方黑恶势力；既有合法分包行为，又存在转包和违规分包行为。从当前的情况看，转包和违法分包问题具有一定的普遍性，同时具有较强的隐蔽性。因此，治理转包和违法分包的工作，需要有关部门相互配合，形成合力，还要树立长期作战的思想，既要积极治理，严肃查处，又要善于疏导，稳妥推进。

在指导思想上，要按照建设创新型行业的要求，坚持标本兼治、综合治理的工作方针，遵循严查、严处、严管的工作原则，与当前开展的治理商业贿赂专项工作相结合，从完善法规体系、规范建设市场、严格工作程序、健全诚信体制和有力的监督制约等方面，切实解决工程转包、违法分包环节中存在的突出问题。一方面是开展专项检查，严厉打击转包和违法分包行为。另一方面是着眼深层原因，努力从源头上解决转包和违法分包问题。以在建的重点工程建设项目为重点，治理工程建设中转包（包括出借企业资质）、违规指定分包、层层转包、分包等严重违法行为，合法分包后放弃管理，导致产生严重的工程质量、施工安全、拖欠农民工工资和工程进度问题；规范合理分包行为，进一步完善劳务分包行为。

在治理工作措施方面，第一是开展专项检查，整个工作将于近期开始，至明年上半年结束，采取地方自查与交通部重点抽查相结合的方式来开展。由交通部在全国范围内进行统一部署，结合治理商业贿赂专项工作，由各省交通主管部门组织对本行政区域内在建重点工程项目进行全面的检查。检查的重点内容是交通行政机关工作人员、建设单位有无利用职权指定施工企业转包和分包的行为；施工单位有无出借资质的行为；施工单位有无将建设工程转包或者违法分包给其他不具有相应资质的企业的行为；监理单位有无接受施工单位好处，在监理过程中违反监理工作准则，纵容施工单位转包和违法分包的行为。交通部组成督导组，由部领导及司局级领导带队，适时对各地开展情况进行抽查，对查实的突出问题向社会公开曝光，同时在各地处罚的基础上，将违规企业及人员均列入交通建设市场黑名单。

第二是加大处罚力度，对利用职权指定转包、违法分包的政府主管人员、项目业主单位的领导干部和工作人员，无论是否获利，监察部门都将建议其主管部门给予相应的纪律处分。对涉及转包、违法分包的施工企业及对分包工程放弃管理，在工程质量、农民工工资支付、工期、安全生产等方面出现严重问题的，建议按有关规定暂停或取消其施工资质，记入黑名单。对出现以上问题的企业法人代表和项目负责人，建议其上级主管部门给予党纪、政纪处分，同时记入违规人员黑名单，禁止其在一定期限内进入交通建设市场。对在转包、违法分包中涉及商业贿赂的，依照有关规定进行处理，构成犯罪的，移送司法机关处理。

第三是进一步健全完善制度，着力提高制度的科学性，总结一些省市治理转包和违法分包问题的成功经验和做法，有针对性地上升为行业制度措施，在全行业予以推广；着力提高制度的先进性，针对一些明显滞后、已不符合当前实际的规章制度进行修订完善；着力维护制度的权威性，抓好制度落实，加强对关于规范违法分包有关制度的学习和宣传教育，抓好经常性的监督检查，增强制度约束力，促进制度落实，加大对违反制度的行为即违规行为查处的力度，做到令行禁止、违者必究，真正使制度成为工程建设参与者共同遵守的行为准则。

第四是加快建设市场诚信体系建设，对企业进行信用登记和信誉评价并对社会公布，鼓励诚信，惩戒失信。

第五是坚持改革统揽，进一步完善项目组织管理实施方式，加快推进设计施工总承包和政府投资项目代建制的试点工作。进一步引导和培育工程分包和劳务市场，严格资格准入和登记制度，鼓励有实力的包工头成立专业化的施工企业或劳务分包企业，或并入相关的施工单位，通过市场的不断完善，力求取消包工头现象。进一步推进监理制度改革，完善监理责任追究制，强化监理在工程建设中的监督职责，以加强对分包的管理。

第六是完善监管机制，组建独立的交通建设市场工程稽察机构，专门从事对交通建设项目的监管，重点监管交通部直接投资的项目。实施对施工企业施工情况的动态管理，对企业施工能力进行评估，连同承揽业务情况纳入统一的管理系统，承揽业务量超出施工能力的，限制其进入建设市场。严格企业资质的评审，防止资质评审中的弄虚作假行为。

第七是充分发挥行业协会在政府与企业之间桥梁和纽带的作用，强化行业协会在引导企业诚信自律、创建健康行业文化等方面的职能，促进企业诚信经营，自觉抵制转包和违法分包。